АРХИВЫ РОССИИ
новости карта сайта поиск о сайте о сайте
Новости отрасли

Перечень новостей отрасли

Организационное заседание
Совета по архивному делу при Федеральном архивном агентстве

 Доклад А.Н.Артизова  Фоторепортаж 

Российские архивы в условиях административной реформы
(Доклад В.П.Козлова)


Уважаемые коллеги!

НА ГЛАВНУё
подписка на новости портала Архивы России
Помощь (FAQ)
Отправить e-mail в службу поддержки портала Архивы России

Свое выступление я хотел бы начать с поздравления всех нас по случаю принятия и вступления в силу Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации". Этот долгожданный закон, надеюсь, поможет нам в решении если не всех, то очень многих проблем, накопленных в архивном деле России за десять последних лет политических, экономических и социальных преобразований. Впрочем, разговор о его трансформации в конкретные решения и реальные действия должен быть отдельным и поэтому мы запланировали специальное время на нашей встрече для его обсуждения, которое откроет доклад А.Н. Артизова.

Мне же придется остановиться на не менее актуальном вопросе нашей работы, связанном с судьбами архивного дела страны в контексте начавшейся административной и бюджетной реформы.

Впервые за много лет мы дважды собираемся вместе в течение года. В феврале на расширенном заседании коллегии Росархива мы обсуждали привычный круг профессиональных проблем, но уже через несколько дней в день празднования Дня архивов после выхода Указа Президента страны, объявившего начало административной реформы, должны были задуматься над тем, как эта реформа затронет архивное дело страны, что нужно сделать без потерь для него в духе принципов и конкретных решений, обозначенных в Указе Президента.

Сегодня, спустя почти девять месяцев после обнародования Указа об административной реформе, на нашей встрече, носящей необычный формат хотя бы потому, что она пока не является институциональной мы должны пусть пока в самых общих чертах представить и понять воздействие реформы на архивное дело страны и наметить хотя бы еще слабо просматривающиеся ориентиры наших дальнейших действий по сохранению стабильности и дальнейшему реформированию вверенной нам сферы государственной ответственности в архивном деле.

Если посмотреть на архивный аспект административной реформы, то, на мой взгляд, его можно охарактеризовать несколькими чертами.

Во-первых, это радикальное изменение принципов и характера регулирования и управления архивным делом в стране на федеральном уровне, изменение, в котором пока еще в значительной степени только теоретически просматривается трудно оспариваемая логика нового подхода к государственному управлению .Суть этой логики заключается в разделении структуры, занимающейся выработкой политики в области архивного дела и его нормотворческим обеспечением (министерство), от структур надзирающей и контролирующей выполнение этой политики и соблюдение утвержденных норм (служба) и управляющей федеральным имуществом, оказывающем на его основе архивные услуги (агентство). Иначе говоря, функции преобразованной Федеральной архивной службы были распределены между тремя федеральными органами исполнительной власти разного уровня. Подчеркну, что эти функции именно распределены , или как иногда говорят, разграничены, а не раздроблены. Повторюсь, что в таком разграничении есть оправданная логика, если только не принимать во внимание особенности России и ее исторического пути.

Постараюсь пояснить, что я имею в виду в последнем случае. Все, кто имеет классическое историко-архивное образование, помнят, что самым тяжелым при сдаче экзаменов был предмет под названием "История государственных учреждений и общественных организаций". Знание административных преобразований является основой фондирования миллионов дел Архивного фонда страны, а значит, ядром эффективного поиска любого из этих дел в любом уголке страны. Но это же знание позволяет историку утверждать, что начавшаяся в нашей стране административная реформа по своим масштабам и глубине сравнима только с аналогичной реформой времен Александра I, когда коллегии были заменены министерствами, был создан Государственный совет и Совет министров. Александровская реформа в ее даже формальном воплощении растянулась на 10 лет и затем на протяжении всего ХIХ в. не один раз модернизировалась. Если принять во внимание этот исторический пример, можно допустить, что и нынешняя административная реформа при всей ее радикальности неизбежно растянется на несколько лет, в течение которых будет происходить болезненный, но неизбежный процесс перераспределения функций. Именно в этот переходный период неопределенностей, когда и Министерство и Служба еще только становятся на ноги, а Агентство находится в рабочем состоянии нам особенно важно сохранить профессиональную корпоративность по всей стране, в том числе и с помощью создаваемого общероссийского Совета по архивному делу. И именно поэтому Росархив считает излишне торопливыми действия по административному реформированию архивных служб в некоторых субъектах Федерации.

Если первая фаза административной реформы в основном затронула только федеральный уровень, то ее вторая фаза, связанная с реструктуризацией подведомственных агентствам учреждений, организаций и предприятий - их ликвидацией, приватизацией, изменением подведомственности касается уже и субъектов Федерации. Перед Росархивом эта фаза реформы поставила одну проблему, связанную с передачей в ведение Росархива в соответствии с положением о нем и логикой реформы ряда крупных архивных комплексов федерального значения, находящихся ныне в ведении других федеральных агентств. Ее разрешение или блокировка станет сигналом того, насколько последовательно проводятся и будут проводиться в жизнь провозглашенные принципы административной реформы.

Почти одновременно с административной реформой в стране запущена бюджетная реформа, которая, по всей вероятности, по крайней мере, на федеральном уровне в полной мере получит свое развитие при формировании бюджета страны на 2006 г. Она связана с изменением принципов планирования и бюджетного финансирования и переходом на так называемое программно-целевое бюджетирование.

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249, предусматривает при формировании бюджетов всех уровней постепенный переход от сметного финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. Другими словами, распределение финансовых ресурсов между бюджетополучателями предлагается осуществлять с учетом или в прямой зависимости от достижений ими конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики.

При этом бюджет на очередной финансовый год будет являться составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед трехлетнего финансового плана.

Основным направлением реформирования бюджетного процесса избран переход к преимущественного программно-целевым методам бюджетного планирования, расширение сферы применения которого предполагается осуществить в том числе путем:

Переход к новой системе бюджетирования требует перестройки планирования деятельности Росархива и архивных учреждений и, соответственно, корректировки действующей системы планово-отчетной документации (2), как по форме, так и по содержанию и срокам (3) ее представления.

До настоящего времени планом работы архивной отрасли являлись Основные направления развития архивного дела в Российской Федерации на очередной год, утверждаемые в начале года на расширенном заседании коллегии Росархива. В качестве индикаторов их выполнения выступали принимаемые одновременно Показатели Основных направлений развития архивного дела. Названные показатели насчитывали 26 позиций, представленных в абсолютных числах и рассчитываемых путем суммирования данных, полученных от федеральных архивов и органов управления архивным делом субъектов Российской Федерации. Таким образом, Росархив мог лишь формально определять "стратегическую линию" развития архивной отрасли, во многом оставляя за подведомственными учреждениями право самостоятельно выбирать приоритеты в своей деятельности. В результате отдельные работы архивов ориентировались не на удовлетворение потребностей общества (т.е. повышение качества предоставляемых потребителям услуг), а либо на удовлетворение научных или материальных интересов отдельных (групп) работников, либо на выполнение наименее трудоемких и затратных работ.

Планово-отчетные материалы Росархива непосредственного влияния на распределение бюджетных средств не оказывали, поскольку основным инструментом бюджетного планирования служила т.н. годовая бюджетная заявка, которая была мало связана с показателями Основных направлений развития архивного дела и, следовательно, с планами и итогами работы подведомственных Росархиву учреждений.

Нормативными документами об административной и бюджетной реформах, в том числе упомянутым Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249, предусмотрено объединение отчетов о результатах и планов федеральных органов исполнительной власти в один документ - Доклад, который должен содержать основные цели и задачи деятельности, расходные обязательства бюджета, достигнутые и планируемые на период до 3 лет измеримые результаты, а также перечень ведомственных бюджетных программ.

При этом важно учитывать, что перечень таких программ ежегодно пересматривается и может быть скорректирован в зависимости или от достижения целей какой-либо из программ, или в связи с необходимостью дополнительного выделения особо значимого комплекса архивных работ.

Поскольку, по всей видимости, уже начиная с 2006 г. основным инструментом бюджетного планирования на федеральном уровне становятся ведомственные целевые программы, а также учитывая сложность и новизну данной проблемы, Росархив решил "обкатать" новые подходы к планированию деятельности архивных учреждений сначала только на федеральном уровне.

Специально созданной рабочей группой с участием руководителей структурных подразделений Росархива, опытных работников ряда федеральных архивов и ВНИИДАД разработаны и уже будут использованы при планировании работы федеральных архивов на 2005 год обновленная планово-отчетная форма и перечень ведомственных бюджетных программ Росархива на период до 2007 г. Копия соответствующего приказа Федерального архивного агентства включена в пакет материалов, розданных всем участникам настоящего заседания. При внимательном ознакомлении с указанным перечнем вы можете убедиться, что он с одной стороны охватывает все основные направления деятельности Росархива, с другой - направлен на достижение взаимоувязанных тактических задач.

Что же касается предлагаемых показателей деятельности, то наряду с хорошо знакомыми (такими, как количество отреставрированных архивных документов, объем приема документов и др.), вводится ряд новых, характеризующих объем и качество предоставляемых архивами государственных услуг, а также дающих оценку состояния и развития их материально-технической базы, что на наш взгляд является оправданным, поскольку каждая из ведомственных программ Роархива и каждый из соответствующих показателей его деятельности, а значит и деятельности подведомственных ему учреждений, должны быть привязаны к определенным объемам средств федерального бюджета.

Для архивных органов и учреждений субъектов Российской Федерации этот перечень ведомственных целевых программ Росархива, хотя не будет обязательным к исполнению, может служить ориентиром для разработки собственных целевых программ, а также индикатором наиболее актуальных проблем архивного дела, существующих на данный момент.

Таким образом, применение единых принципов формирования перечней ведомственных бюджетных программ на федеральном, региональном и местных уровнях, определенная привязка двух последних к программам, администрируемым Росархивом, наряду с сохранением единой, но обновленной, для всех архивных учреждений страны системы планово-отчетной документации позволит и в новых условиях в основном сохранить существовавшую до последнего времени и достаточно хорошо себя зарекомендовавшую практику взаимодействия Росархива и архивных органов субъектов Российской Федерации.

Административная реформа на федеральном уровне поставила перед нами еще одну проблему, связанную с сохранностью архивов ликвидированных министерств и ведомств, а это ни много ни мало свыше 2 миллионов дел 24 министерств и ведомств. Ее разрешение было связано, во-первых, с обработкой находящихся в неупорядоченном состоянии свыше 506 тысяч дел и, во-вторых, с решением дальнейших судеб архивов ликвидированных министерств и ведомств.

Решение первого вопроса, предложенное Росархивом, нашло полное понимание со стороны Правительства страны: на срочную обработку более полумиллиона дел в 2004 г. было выделено свыше 84 миллионов рублей бюджетных средств. Есть все основания полагать, что до конца года эти средства будут освоены и дела обработаны. Но я думаю, что нам по этому поводу особо радоваться не следует - столь масштабные работы являются ничем иным как авралом и они показывают высокую степень небрежения ведомств к их архивам на протяжении 90-х годов ушедшего века, даже несмотря на то, что в те годы Правительство дважды принимало по этому вопросу соответствующие решения. Не желая допустить повторения подобной ситуации в будущем, Росархив настоял на том, чтобы в положениях о новых федеральных органах исполнительной власти был включен специальный пункт об их ответственности за создание и деятельность делопроизводственных и архивных служб.

Что касается дальнейших судеб архивов ликвидированных министерств и ведомств, то они в настоящее время целиком зависят от возможностей их размещения во вновь созданных федеральных органах исполнительной власти и в соответствующих по профилю комплектования федеральных архивах. В настоящее время соответствующие решения носят противоречивый, половинчатый характер и они останутся таковыми до тех пор, пока не будет решена самая острая на сегодня проблема федеральных архивов - проблема выделения для них площадей или форсированного завершения строительства хотя бы архивохранилища в поселке Вороново Московской области.

Я рассказал об основных моментах административной реформы на федеральном уровне. Теперь позвольте остановиться на том, как реформа затронула или может потенциально затронуть архивные службы субъектов Федерации. Современная ситуация в них очень разнообразна. В большинстве субъектов Федерации статусного изменения органа управления архивным делом пока не произошло. Я убежден, что это правильно. Более того, в грядущих в будущем в регионах административных преобразованиях их архивные службы могли бы быть реформированы в самую последнюю очередь, потому что архивист, как и бухгалтер, должны последними обновлять формы своего прежнего существования, подчищая оставшиеся от них останки-бумаги и финансы.

Вместе с тем, в ряде субъектов Федерации статусные изменения архивных служб уже произошли. Вошли в состав министерств на правах департаментов и управлений: Департамент по делам архивов Министерства культуры Карачаево-Черкесской республики (ранее Комитет Карачаево-Черкесской республики по делам архивов), Управление по делам архивов Министерства культуры, по делам национальностей, информационной политики и архивного дела Чувашской республики (ранее Государственный комитет Чувашской республики по делам архивов), Архивное управление Министерства государственно-правового развития Омской области (ранее Архивное управление Омской области), Архивное управление Департамента Смоленской области по культуре (ранее Департамент Смоленской области по делам архивов), Управление культурной политики и архивного дела Министерства культуры и по связям с общественностью Республики Карелия (ранее Архивное управление Республики Карелия). Переименованы: архивная служба Новосибирской области - Комитет государственной архивной службы стал управлением государственной архивной службы этой области; Архивное управление Республики Коми теперь называется Архивным агентством Республики.

В то же время в других регионах статус органа управления архивным делом, наоборот, повыше. Отдел по делам архивов администрации Костромской области стал Комитетом, также как и бывшее Управление по делам архивов администрации губернатора Нижегородской области, архивные отделы администраций Рязанской и Ульяновской областей преобразованы в архивные управления, а Комитет по делам архивов Челябинской области и вовсе стал Государственным комитетом по делам архивов.

Какие выводы из этих изменений мы можем сделать на сегодняшний день? Во-первых, трудно уловить общий, объединяющий эти преобразования вектор движения, пока он характеризуется не какими-то особенностями состояния того или иного региона, а хаотичностью принятия того или иного решения. Во-вторых, архивные службы субъектов Федерации выполняют вместе с муниципальными архивными службами основной поток запросов граждан, связанных с их социальной защитой. Поэтому, даже если на федеральном уровне включение Росархива в вертикаль Минкультуры Российской Федерации кажется спорным решением для многих, то аналогичные решения в отношении архивных служб субъектов Федерации выглядят просто бездумным подражательством. В третьих, следует отдавать себе ясный отчет в том, что административная реформа неизбежно затронет архивные службы регионов по крайней мере в части реструктуризации сети составляющих их архивов за счет их объединения. Это произошло уже в Чувашии. Следует быть готовыми и к другим самым неожиданным, но не таким уж спонтанным решениям, когда часть функций государственного регулирования в области архивного дела в субъектах может быть передана государственному (национальному) архиву субъекта Федерации, особенно тогда, когда часть его сотрудников являются или приравнена по условиям оплаты труда к государственным служащим.

Особая и еще менее ясная тема нашего разговора - это наше и ваше взаимодействие с министерством и службой. Проблема первая - кто и как, в каких формах будет аккумулировать и анализировать информацию о состоянии отрасли в целом по стране, вырабатывать предложения или проекты решения назревших вопросов? Агентство лишено теперь этих функций, с которыми оно раньше с большим или меньшим успехом справлялось, отслеживая через ваши отчеты и письма-предложения те или иные процессы и явления в архивном деле страны. В то же время прошедший период преобразований показывает, что министерство не стало свободным от огромной массы текущих дел, которые оно с трудом "разруливает" через агентства. В этих условиях архивные службы регионов могут оказаться просто брошенными - до них не будут доходить руки ни у местных министерств, в состав которых они могут войти или уже вошли, ни у нашего министерства федерального уровня. Мы не должны допустить этого по крайней мере в переходный период административной реформы. В конце концов наша ответственность не меньше, чем у творцов современных реформ: мы отвечаем не только за настоящее, но и за прошлое, да и для будущего мы делаем не меньше чем современные реформаторы, сохраняя для него прошлое и современность. В создании Совета по архивному делу России на данном этапе административной реформы мы видим если не главное, то очень важное звено, позволяющее нам оперативно и профессионально отслеживать все проблемы в нашем деле, вырабатывать пути их решения и с помощью консолидированных коллективных рекомендаций предлагать Министерству, а через него - и Правительству здравые и обоснованные пути их решения. Наша ответственность за дело - это не только ответственность общественная, но и государственная. Именно поэтому я прошу поддержать идею и формат работы Совета по архивному делу России.

В заключение хотел бы остановиться на некоторых вопросах текущих взаимоотношений Росархива и архивных органов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 290 Положением (п.5.3.1.) Федеральное архивное агентство ведет государственный учет документов Архивного фонда Российской Федерации, что подразумевает продолжение работы архивных органов и учреждений субъектов Российской Федерации по государственному учету документов Архивного фонда Российской Федерации и ведению общеотраслевых программных комплексов "Архивный фонд" и "Фондовый каталог" с последующей передачей накопленных массивов информации в агентство для централизованного учета.

Одновременно, исходя из предоставленных п.6.2. Положения прав, сохраняется существующий в соответствии с приказами Росархива от 03.09.1998 № 58 и от 11.09.2001 № 71 порядок представления отчетно-плановой документации архивных учреждений.

В соответствии с п.5.1.9. Положения Федеральное архивное агентство, как и прежде, продолжает осуществлять координацию деятельности научно-методических советов архивных учреждений федеральных округов, включая участие представителей агентства в их ежегодные заседания. В связи с этим сохраняется сложившийся ранее порядок представления базовыми органами НМС планов своей работы на согласование в агентство. Одновременно, в целях укрепления сотрудничества и взаимовыгодных контрактов, считаем целесообразным расширить практику участия представителей архивных учреждений субъектов Российской Федерации в работе НМС соседних федеральных округов.

Пунктами 6.4. и 6.6. Положения Федеральное архивное агентство наделено правами давать в пределах своей компетенции разъяснения по вопросам, отнесенным к его сфере деятельности, а также оказывать методическую помощь архивным органам и учреждениям субъектов Российской Федерации в организации их работы с документами Архивного фонда Российской Федерации, что позволяет, в том числе, сохранить практику рабочих командировок работников агентства на места с целью ознакомления с постановкой этой работы и выработки рекомендаций по ее совершенствованию

Кроме того, считаем целесообразным сохранить практику курирования региональных архивных учреждений в созданном в структуре агентства организационном отделе.

Федеральное архивное агентство остается государственным заказчиком подпрограммы "Архивы России" федеральное целевой программы "Культура России (2001-2005 годы)", реализация которой в 2005 г., как я уже говорил, будет продолжена. Конкурсный отбор присланных в исполнительную дирекцию заявок на участие в подпрограмме будет завершен к концу ноября с.г.

Поскольку вопрос о сохранении ведомственных наград находится в настоящее время в стадии согласования с Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, просим временно, до урегулирования ситуации, воздержаться от представления отличившихся архивистов к награждению нагрудным знаком "Почетный архивист" и Почетной грамотой Росархива.

Руководитель Федерального
архивного агентства
В.П.Козлов


(1) Кстати, представление аналогичных докладов предполагается ввести в практику также на региональном и местном уровнях.

(2) Последняя редакция утверждена приказом Росархива от 03.09.1998 № 58

(3) Установлены приказом Росархива от 11.09.2001 № 71

вверх
 

Федеральное архивное агентство Архивное законодательство Федеральные архивы Региональные архивы Музеи и библиотеки Конференции и семинары Выставки Архивные справочники Центральный фондовый каталог Базы данных Архивные проекты Издания и публикации Рассекречивание Запросы и Услуги Методические пособия Информатизация Дискуссии ВНИИДАД РОИА Архивное образование Ссылки Победа.1941-1945 Архив гостевой книги

© "Архивы России" 2001–2015. Условия использования материалов сайта

Статистика посещаемости портала "Архивы России" 2005–2015

Международный совет архивов Наша Победа. Видеоархив воспоминаний боевых ветеранов ВОВ Сайт 'Вестник архивиста' Рассылка 'Новости сайта "Архивы России"'