АРХИВЫ РОССИИ
новости карта сайта поиск о сайте о сайте
Издания и  публикации
Перечень публикаций

Результативное управление:
британские архивисты передают опыт российским коллегам


Опубликовано в журнале
"Отечественные архивы" № 1 (2007 г.)
НА ГЛАВНУЮ
подписка на новости портала Архивы России
Помощь (FAQ)
Отправить e-mail в службу поддержки портала Архивы России

Представительство Европейской комиссии в Российской Федерации, Минкультуры России и Росархив в рамках финансируемого Европейским Союзом проекта ТАСИС "Институциональная реформа государственного сектора" организовали и провели 31 октября 2006 г. конференцию "Управление по результатам и финансовый менеджмент в государственных архивах". В ней участвовали руководители и эксперты данного проекта из Великобритании, Германии, сотрудники архивных учреждений Центральной России, Поволжья, Северо-Запада, а также представители Национального архива Великобритании.

Конференцию открыли Стефани Хартер (координатор проектов, Представительство Европейской комиссии в Российской Федерации) и А.Н. Артизов (заместитель руководителя Росархива).

Заместитель директора департамента экономики и финансов Минкультуры России Н.С. Блохина рассказала, что министерство активно включилось в проект с 2004 г., выиграв на это право по конкурсу. В 2005-2006 гг. оно участвовало в подготовке Доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Здесь возникли сложности с определением конкретных показателей, в свою очередь определяющих конечную цель и размеры бюджетного финансирования, а также с включением в процесс организаций, поскольку именно они, а не министерство или агентство, предоставляют услуги. Росархив, по мнению Н.С. Блохиной, успешно участвует в проекте.

Доцент Высшей школы экономики, эксперт проекта Е.В. Берездивина в сообщении "Результативное управление в органах исполнительной власти" обратила внимание на то, что цели государственного управления плохо поддаются количественной формализации, имеют долгосрочный характер, при этом ответственность за их достижение размыта. Население же пока слабо предъявляет претензии к качеству услуг государственного управления, а органы исполнительной власти стремятся удовлетворить не клиента, а, скорее, финансирующий орган. Государство же, располагая уникальным ресурсом - правом принуждения, не заинтересовано в поиске других методов. Поэтому и возникла концепция "Нового государственного управления" (НГУ), создатели которой попытались применить управленческие технологии частного сектора в государственном. НГУ означает приоритет целей при организации деятельности и принятии решений; фокусирование контроля не на процессе, а на результатах; дополнение внутреннего контроля внешним; отношение со стороны органов исполнительной власти к гражданам как к клиентам; децентрализация уровня принятия решения; экономное использование ресурсов. Ядро НГУ - это результативное управление, являющееся важнейшим инструментом административной реформы. Другими инструментами реформирования служат стандарты государственных услуг, а также административные регламенты в органах исполнительной власти; взаимодействие органов исполнительной власти и гражданского общества, повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти и модернизация системы их информационного обеспечения.

Составляющие результативного управления - это целеполагание (привязка целей к конкретным исполнителям, выработка показателей результативности, адекватно оценивающих уровень достижения целей и усилия исполнителей по их достижению), делегирование полномочий и ответственности, бюджетирование и подготовка кадров. Что касается показателей результативности, то Высшая школа экономики рекомендует три их типа: конечного эффекта, непосредственного результата и использования ресурсов.

Наряду с административной в России с 2004 г. идет бюджетная реформа. Ее основные инструменты: доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (с 2004 г.); новая бюджетная классификация (с 2005 г.); перспективный финансовый план РФ на три года (с 2006 г.); реестр расходных обязательств (с 2006 г.); ведомственные целевые программы (составляются с 2005 г., однако в большинстве своем они не стали управленческим инструментом); эксперименты по внедрению с 2005-2006 гг. результативного бюджетирования, т.е. бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Основные же направления бюджетной реформы следующие: "управление результатами" вместо "управления затратами"; жесткие бюджетные ограничения; выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств; расширение горизонта бюджетного планирования (предпочтительнее на три года) и применения методов программно-целевого планирования, а также полномочий главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств; стимулирование внедрения результативного бюджетирования.

Говоря о технологиях бюджетирования, докладчик определила вектор движения: отказ от постатейного и переход к результативному бюджетированию. Результативный бюджет - это бюджет органа исполнительной власти, планируемый и исполняемый на основе калькуляции расходов на выполнение функций, оказание услуг с целью достижения определенных заранее результатов.

В других странах система результативного управления внедрялась примерно 15 лет. У нас этого времени нет, как нет и подготовленных кадров, а также информационной поддержки.

* * *

Участники конференции получили возможность узнать об организации современной системы планирования и показателях эффективности деятельности в Национальном архиве Великобритании (НА).


Справка: НА - подразделение правительства, с XIX в. в ведении лорда-канцлера и госсекретаря (министра) по конституционным делам, с 1992 г. - исполнительное агентство (автономное и независимое от других министерств). В 2003 г. НА объединен с Комиссией исторических рукописей, в 2006 г. - с Офисом информации госсектора (аналог информагентства). Исполнительный директор НА имеет статус хранителя общественных записей и комиссионера исторических манускриптов, назначается Министерством конституционных дел, подотчетен по финансовым вопросам Парламенту. НА располагается на западе Лондона, в районе Кью, а также делит Центр семейной архивной информации в районе Айлингтон (центральный Лондон) с Офисом национальной статистики.

Протяженность полок архивохранилищ в Кью и подземных в графстве Чешир составляет 178 км, а хронологические рамки документов охватывают период с XI в. до наших дней. Онлайновый каталог НА включает более 10 млн описаний ед. хр. и свыше 7 млн записей в цифровом формате. Веб-сайт (http://www.nationalarchives.gov.uk) ежемесячно посещают более полумиллиона пользователей из разных стран, включая удаленные (Австралия, Южная Корея и др.). Персонал (в пересчете на занятость полный рабочий день) составляют 560 человек.

Правительственные обязанности НА: сохранять и предоставлять доступ к документам центрального правительства, судов и вооруженных сил; управлять системой документооборота Великобритании в соответствии с Законом об общественных документах 1958 и 1967 гг. и с учетом Закона о свободе информации 2000 г.; способствовать оптимальному ведению документооборота в подразделениях центрального правительства, местных органов власти и частных архивах посредством инструкций, стандартов и мониторинга; наблюдать за процессами отбора и передачи документов центрального правительства на постоянное хранение; консультировать правительство по вопросам документооборота и хранения информации.


Начальник отдела корпоративного планирования и бизнес-реформ НА Луиза Атертон, освещая организацию планирования в этом учреждении, рассказала, что на этапе ввода новой системы в нее пытались заложить множество направлений, целей и показателей. Однако начиная с 1994 г. планирование четко структурировано и осуществляется по шести направлениям: услуги населению; онлайновые услуги и предоставление контента; доставка и хранение информации; стандарты и руководство; законодательные и правительственные инициативы; информирование общественности об архивах и самом НА. В планах присутствуют такие цели и показатели, как: количественные данные; качество и стандарты; соотношение цены и качества; юридическая ответственность; удовлетворение потребностей клиентов; основные направления развития и проекты. Л.Атертон привела примеры количественных показателей: объем документов, выданных пользователям, в том числе в онлайновом режиме, в 2006-2007 гг. составит свыше 47 млн ед. хр. (документов); число посещений школьников, в том числе из школ, где те получают бесплатное питание, - показатель предоставления услуг малообеспеченным социальным группам (в 2006-2007 гг. ожидается свыше 1,8 млн школьных визитов, включая режим он-лайн).

Найдены и оптимальные форматы планирования: основные показатели эффективности деятельности (ПЭДы); рабочие программы; бизнес-планы департаментов или отделов; циклы планирования (три года, но есть перспективные планы на пять лет, планы-графики на два года и бизнес-планы на финансовый год); публикации (заботясь о своей репутации и месте в системе госаппарата, архивисты отчитываются перед лордом-канцлером посредством специально подготавливаемой брошюры).

При разработке планов НА стремится предварительно получить на проекты комментарии различных групп пользователей. Осуществляется и исследовательская работа, поскольку планирование должно опираться на научную базу. Помочь в составлении планов призваны проводящиеся в НА летом и осенью специальные семинары. При составлении плана обязательны привязка к бюджетным ассигнованиям, а также учет изменений в правительстве, законодательстве, технологиях, главных целях.

Что касается отчетности, то она предусмотрена как внешняя (ежегодный отчет хранителя Парламенту до летних парламентских каникул и отчеты по полугодиям перед министром по конституционным делам и лордом-канцлером), так и внутренняя. Последнюю составляют: ежеквартальные отчеты об эффективности деятельности по корпоративным целевым показателям; ежемесячный "моментальный снимок" ПЭД (для выделения актуальных проблем); ежеквартальные итоговые отчеты по целевым ПЭДам. Отчеты Парламенту обязательно публикуются. Кроме того, НА ежегодно проходит финансовый аудит и получает сертификат.

Как оценивается успех? Во-первых, достижением цели (по итогам статистического анализа, включая финансовые результаты); во-вторых, удовлетворенностью пользователя (выясняется, в том числе, посредством социологических опросов и анонимного анкетирования); в-третьих, соответствием эталону (с помощью сравнительного анализа эффективности деятельности с другими организациями). Индикатором успеха являются также публикации о НА в СМИ и количество вопросов, заданных по отчету НА парламентариями.

Директор финансовых и корпоративных услуг НА Эрика Стоддарт обрисовала организацию финансирования архива, его источники, приоритеты и пр. НА получает средства из бюджета через Казначейство. Действует 3-летний цикл бюджетного планирования. Очередной цикл - с апреля 2008 г. по март 2011 г. Размеры денежных сумм утверждаются Парламентом путем голосования (сегодня это около 40 млн фунтов стерлингов, или 68 млн долларов США). Дополнительными источниками финансирования служат гранты и спонсорская помощь других организаций (около 1,7 млн долларов); есть доходы от коммерческих (нормативно закрепленных за НА) операций, но в основном услуги бесплатные. Назвав цифры бюджетного финансирования, Э. Стоддарт подчеркнула, что в связи с реформированием правительственных учреждений увеличения средств в течение четырех следующих лет не будет.

Заявки архива на финансирование строго обосновываются как перед Казначейством, так и Министерством конституционных дел. Гранты и спонсорские средства тоже оформляются в виде заявок или проектов, причем 50 % финансирования должно исходить из НА.

Среди коммерческих источников доходов Э.Стоддарт назвала исследования, копирование документов, издание журналов и книг (обычно 7-14 %), продажу информации ("натуральные" и онлайновые магазины). Кроме того, имеются и долевые отчисления от коммерческих организаций, например издателей материалов переписи населения, звуковых и цифровых записей.

Для воплощения целей в финансовые планы надо, по словам Э.Стоддарт, определить приоритеты, сопоставить их с ресурсами (что непросто, так как приоритеты могут измениться и не будут обеспечены ресурсами). Но наиболее сложно решить, какие работы остановить, т.е. от чего отказаться. При этом важно помнить об эталонном анализе, т.е. сравнивать свою работу с другими аналогичными организациями во имя обеспечения максимально возможной рентабельности и экономичности.

Э.Стоддарт привела примеры финансовых показателей эффективности деятельности НА: себестоимость оказанной клиенту услуги (стоимость одного посещения, онлайнового или реального, в 2005-2006 гг. составила 4,04 фунта стерлингов, а в 2006-2007 гг. не должна превышать 1,61 фунта стерлингов); стоимость хранения документов на 1 кв. м (в 2005-2006 гг. составила 97 фунтов стерлингов, а в 2006-2007 гг. не должна превышать 90 фунтов стерлингов); затраты на содержание НА в год на душу населения (составляют 69 пенсов, что весьма экономно в сравнении с другими странами). Однако ПЭДы могут не только улучшаться, но и ухудшаться в связи с изменением условий работы. Так, на предоставление документов пользователю раньше отводилось 15 минут, теперь - 35, так как численность персонала НА уменьшилась. ПЭДы могут основываться на контрольных (эталонных) показателях частного сектора или сторонних организаций (например, доступность онлайновых услуг 99 %, причем в течение рабочего дня с 8 до 17 часов по понедельникам, средам и пятницам, с 7 до 17 по вторникам и четвергам и с 9 до 17 по субботам).

Один из ПЭДов - уровень заболеваемости персонала (высокие показатели заболеваемости сотрудников могут свидетельствовать об отсутствии у них мотивации или наличии стресса). Среди ПЭДов, относящихся к персоналу, такие, как представительство женщин, этнических меньшинств, людей с ограниченными физическими возможностями, особенно на руководящих должностях.

Тема конференции вызвала живой интерес ее участников. Обсуждение показало, что в архивных учреждениях России переход к результативному управлению подготовлен многолетним богатым опытом планирования. Однако российские представители были единодушны в том, что им недостает информации, методической базы, координации. Тем не менее работа ведется. Так, в Свердловской области переход к новой системе начали с подготовки доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования, в Удмуртии - с определения индикаторов планирования, в Брянской области сделали трехлетнюю целевую программу, где выделены три направления (сохранность, комплектование, использование с обоснованными мероприятиями) и второй год составляют результативный бюджет, в Смоленской - определили ПЭДы и работают над выработкой стандартов качества.

В ходе состоявшейся свободной дискуссии прозвучало много вопросов к зарубежным коллегам. Россиян интересовало, какое место отводится в НА обеспечению сохранности, как организовано рассекречивание документов, каковы сроки исполнения запросов и размеры зарплаты архивистов. Из ответов следует, что сохранность национального архивного наследия - одно из основных направлений деятельности НА. Оставаясь приверженцами традиционного хранения документов, в НА все же стремятся к переводу их в электронную форму для выдачи пользователям. Примерно 80 % наиболее используемых документов могут предоставляться в онлайновом режиме. В плане архива на 2006-2007 гг. значится снижение на 5 % количества выдаваемых из хранилищ в Кью документов высокой степени востребованности, но недоступных из-за плохого физического состояния. В 2005 г. НА начал трехлетнюю программу по отбору, сохранению и предоставлению доступа к электронным документам исследователям через Интернет. В результате в 2008-2009 гг. всеми подразделениями правительства должна быть внедрена система "Непрерывный поток", т.е. будет создан электронный НА.

Что касается доступа, то в стране законодательно запрещено необоснованное нахождение документов на закрытом хранении: документы открываются по истечении 30-летнего ограничительного срока. Более того, если это не сделано в течение 20 дней, архив может быть наказан. Срок исполнения запросов как граждан, так и учреждений обычно составляет 10 дней (хотя по Закону о свободе информации запросы по документам могут исполняться в течение 30 дней). Исключение составляют запросы Парламента, выполняемые в течение рабочего дня. Качество предоставляемых архивом услуг проверяется и оценивается ежегодно с помощью правительственной схемы "Знак Хартии" (Charter Mark) - присуждаемой Правительством Великобритании награды за выполнение национального стандарта высокого качества обслуживания клиентов.

Средняя зарплата в НА составляет 25-30 тыс. фунтов стерлингов в год. В коллективе много опытных сотрудников, работающих здесь по 20-30 лет. Однако на участках, связанных с информационными технологиями, текучесть кадров большая, так как зарплата не может конкурировать с частным сектором.

НА стремится сделать свое имя брэндом: в его планах повышение уровня известности НА среди населения Великобритании в 2007 г. до 50 %, а к 2009 г. - до 70 %.

В завершение конференции А.Н. Артизов проинформировал о новой системе планово-отчетных показателей, в большей степени связанной с бюджетными расходами, поддержал предложение о целесообразности подготовки в 2007 г. методических рекомендаций по внедрению БОР в архивных учреждениях (важно не ошибиться в выборе способных к этой серьезной научной работе экономистов), поблагодарил британских коллег за искреннее желание поделиться опытом.


Подготовила Т.И. Бондарева

вверх
 

Федеральное архивное агентство Архивное законодательство Федеральные архивы Региональные архивы Музеи и библиотеки Конференции и семинары Выставки Архивные справочники Центральный фондовый каталог Базы данных Архивные проекты Издания и публикации Рассекречивание Запросы и Услуги Методические пособия Информатизация Дискуссии ВНИИДАД РОИА Архивное образование Ссылки Победа.1941-1945 Архив гостевой книги

© "Архивы России" 2001–2015. Условия использования материалов сайта

Статистика посещаемости портала "Архивы России" 2005–2015

Международный совет архивов Наша Победа. Видеоархив воспоминаний боевых ветеранов ВОВ Сайт 'Вестник архивиста' Рассылка 'Новости сайта "Архивы России"'