АРХИВЫ РОССИИ
новости карта сайта поиск о сайте о сайте
Издания и  публикации
Перечень публикаций

Формирование нормативной базы обеспечения доступа пользователей
к архивным документам с конфиденциальными сведениями о гражданах.
1991-2007 гг.


Опубликовано в журнале
"Отечественные архивы" № 2 (2008 г.)
НА ГЛАВНУЮ
подписка на новости портала Архивы России
Помощь (FAQ)
Отправить e-mail в службу поддержки портала Архивы России

Редакционная почта наглядно демонстрирует устойчивый интерес авторов и читателей журнала к проблемам доступа пользователей к архивным документам, несмотря на ежегодное обращение к ним в наших публикациях. Практика работы российских архивов столь активна и многообразна, что не всегда укладывается в жесткие рамки действующих правил. Часто архивистам приходится принимать самостоятельные решения, руководствуясь только нормами закона.

Пользователи, в свою очередь, получив широкие возможности посещения зарубежных архивов, постоянно сравнивают их с отечественными. И сравнение это не всегда в пользу последних. Так, один из постоянных авторов журнала канд. ист. наук Ю.В. Дойков с возмущением и болью пишет: "…мне не дают работать с материалами Госархива Архангельской области по теме "История Русского Севера в XIX-XX вв.". Попробуйте в бывшей ленинградской "публичке" получить доступ к материалам архива поэта И.А. Бродского - не получите. В Пушкинском Доме (ИРЛИ РАН) читальный зал отдела рукописей открыт три раза в неделю, а заказы принимаются только на пять единиц хранения! Здесь вам не США, где улыбчивые архивисты выдают все моментально. В архиве президента Форда в Анн-Арборе (штат Мичиган) уже через 15 минут весь огромный стол был завален нужными мне делами. В архиве Иллинойского университета в Урбана-Шампейн неутомимый архивист тележками подвозил мне архивные дела. В Миннесоте на прощание сказали: "Благодарим Вас, сэр, за интерес к нашим архивам". Безотказно выполняла все мои просьбы милейшая сотрудница в архиве Чешской академии наук в Праге. Такое отношение к себе встречаю в архивах Мюнхена, Амстердама, где угодно в Западной Европе, но только не в Москве и Санкт-Петербурге. В последние годы - и в архивах Украины, Эстонии. По миру и архивам я путешествую давно. Помню, как лет десять назад в Амстердаме профессор Марк Янсен воскликнул: "Юрий! Неужели Вы возвращаетесь в Россию? У вас же там не будет никаких условий для работы…" Кому как, а мне стыдно за такую Россию, за ее архивы и библиотеки".

Учитывая остроту данной проблемы, мы предлагаем читателям блок подготовленных как архивистами, так и пользователями статей, посвященных наиболее актуальным ее аспектам: доступу к архивным документам, содержащим персональные данные, и исполнению социально-правовых запросов граждан.

В государственных и муниципальных архивах, а также других учреждениях Российской Федерации (МИД, МВД, ФСБ, Минобороны России и др.) на 1 января 2007 г. хранится 232,9 млн ед. хр., в том числе 53,4 млн ед. хр. по личному составу, 2,9 млн ед. хр. личного происхождения. Среди них находится множество документов, содержащих персональные данные о гражданах России, СНГ и стран дальнего зарубежья. Включение после 1991 г. в состав Архивного фонда Российской Федерации бывших партийных и частично архивов КГБ СССР (прекращенные уголовные и административные, фильтрационно-проверочные дела) способствовало значительному увеличению объема этой категории дел и документов, находящихся на постоянном хранении[1], что в немалой степени обострило проблему обеспечения доступа к ним пользователей.

В начале 1990-х гг. к разработке нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность архивов в рамках новой российской государственности, только приступали, причем в отсутствие законодательства, регулирующего правоотношения в архивной и информационной сферах. Поэтому в условиях обостренного общественного внимания к вопросам доступа к конфиденциальной информации, содержащейся в архивных документах, в том числе к персональным данным, сначала Верховный Совет Российской Федерации принял постановление "О временном порядке доступа к архивным документам и их использования"[2], а затем Роскомархив разработал и внедрил в государственных и муниципальных архивах Временное положение "О порядке доступа к архивным документам и правилах их использования" (1992 г.). В п. 1.10 последнего было зафиксировано, что "при использовании хранящихся в фондах учреждений или организаций личных документов и документов личного происхождения ограничивается доступ на 75 лет с момента создания к материалам, содержащим врачебные, адвокатские, нотариальные тайны, тайны личной жизни и здоровья, а также другие охраняемые законом права и интересы граждан".

Следующая попытка конкретизировать область ограничений доступа к архивным документам, затрагивающим конституционные права граждан, была сделана уже в 1993 г. в Основах законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах[3]. В ст. 20 зафиксировано, что "ограничения в использовании архивных документов, содержащих сведения о личной жизни граждан (об их здоровье, семейных и интимных отношениях, имущественном положении), а также создающие угрозу для их жизни и безопасности жилища, устанавливаются на срок 75 лет со времени создания документа, если иное не предусматривается законом. Ранее этого срока доступ к таким документам может быть разрешен самим гражданином, а после его смерти его наследниками"[4]. Если о видах и разновидностях архивных документов, содержащих сведения о личной жизни граждан, к тому времени архивисты имели достаточно четкое представление, то однозначного понимания того, какие документы содержат "сведения, создающие угрозу для их жизни и безопасности жилища", у них нет до сих пор. Одни трактуют их как сведения о наличии у конкретного лица государственных наград, художественных коллекций, именного оружия и иных ценностей; другие - как сведения о месте проживания, наличии недвижимого имущества, средствах связи; третьи - как случайно оказавшиеся в архивах сведения о системах сигнализации и охраны лица или его жилища. Несмотря на это, близкая по содержанию формулировка перекочевала в текст Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ[5].

В конце 1990-х гг. архивисты попытались выработать общеотраслевые подходы и рекомендации по обеспечению доступа пользователей к документам с конфиденциальной информацией, опираясь на положения Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ[6], Модельного закона "О персональных данных", принятого постановлением Межпарламентской ассамблеи государств - членов СНГ от 16 октября 1999 г. № 14-19, а также перечня сведений конфиденциального характера, утвержденного указом Президента Российской Федерации 6 марта 1997 г. № 188, в котором дано определение понятия "персональные данные" без четкого перечисления номинативных и иных данных, позволяющих идентифицировать личность[7]. В свою очередь федеральные архивы и архивные учреждения субъектов федерации предпринимали самостоятельные попытки с учетом специфики хранящихся у них фондов определить категории документов, содержащих персональные данные, личную тайну, и порядок доступа к ним.

Эта работа проходила параллельно с непрекращающейся полемикой в научных журналах и выступлениях архивистов о границах понятия "личная тайна" применительно к документам Архивного фонда Российской Федерации. Наблюдался значительный разброс мнений об ограничении использования сведений персонального характера в документальных сборниках, монографиях, статьях. По мнению многих участников дискуссии, перестраховка авторов и составителей изданий, расширительное толкование ими тайны личной и семейной жизни приводят к тому, что историческое поле исследований может остаться безлюдным, лишенным личностного начала, сведений об основном персонаже, субъекте и одновременно участнике исторического процесса - человеке. Например, из текстов публикуемых документов изымаются фамилии репрессированных, в читальный зал не выдаются дела и документы о так называемых врагах народа, а также периода Великой Отечественной войны о предателях, дезертирах, пособниках фашистов и др.[8] Аналогичная практика применялась экспертами при подготовке документов КПСС к рассекречиванию. В одних случаях персональные дела коммунистов, материалы комитетов партийного контроля по персональным делам оставлялись на секретном хранении, в других - переводились в категорию частично секретных, в третьих - на режим "ограниченного доступа"[9].

К 2001 г. ВНИИДАД подготовил справочно-информационное пособие "Документы, содержащие персональные данные, в государственных архивах России" с подробной характеристикой отдельных документных комплексов (личные, уголовные и персональные дела и др.), а затем Рекомендации по доступу к документам государственных архивов, содержащим персональные данные[10].

В последних предлагалось несколько режимов доступа к отдельным категориям дел с персональными данными (личные, персональные, пенсионные, по выезду за границу, о присвоении ученых степеней, званий и др.), в зависимости от категории пользователей, в числе которых - субъект персональных данных, его наследник или доверенное лицо, а также не обладающее соответствующими полномочиями лицо. Иначе говоря, идеология Рекомендаций состояла в ограничении доступа к делам, содержащим информацию, способную нанести "возможный моральный, материальный и физический ущерб субъекту персональных данных". Объекты правового регулирования были определены весьма широко, включая как идентифицирующие сведения, так и данные об образовании, профессии, служебном положении и деятельности, интеллектуальной собственности, социальной принадлежности, факты репатриации, применения репрессий, нахождения в плену и др. Реализация такого подхода на практике требовала от архивистов значительных трудовых затрат, связанных с выявлением и отбором содержащих конфиденциальную информацию документов, а также обезличиванием персональных данных перед их копированием.

Сложности практической работы архивов заставили Росархив в рамках реализации подпрограммы "Архивы России" Федеральной целевой программы "Культура России (2001-2005 годы)" поручить ВНИИДАД разработку "Положения о порядке доступа к архивным документам государственных и муниципальных архивов и организации пользования ими". Проект нормативного акта был своевременно подготовлен, но принятие Федерального закона "О персональных данных" от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ, действие которого не распространяется на организацию использования архивных документов, принципиально изменило ситуацию и требует доработки отдельных положений проекта с привлечением специалистов в области информационного права. В первую очередь надо определить виды и разновидности архивных дел (личные и персональные, наградные, об установлении персональных пенсий, присвоении ученых званий, материалы контрольных органов (КПК), первичные материалы переписей), выдача которых пользователям ограничена из-за содержащихся в них сведений о личной и семейной тайне, частной жизни граждан, а также условия, при которых ограничения могут быть сняты ранее 75 лет со времени создания архивных документов, включенных в эти дела. Учитывая, что во многих общедоступных архивных делах советского периода могут содержаться компрометирующие сведения о гражданах (письма, заявления в советские, партийные органы, протоколы заседаний исполкомов Советов всех уровней, партийных организаций и др.), важно перенести ответственность перед субъектом персональных данных за разглашение сведений о его частной жизни, личной, семейной тайне на пользователя. Под разглашением в этом случае понимается опубликование в открытой печати, теле- и радиопередачах, публичных выступлениях, заявлениях, адресованных должностным лицам.

Что касается архивистов, то они должны нести ответственность только за выдачу пользователям определенных категорий дел, содержащих персональные данные, с высокой степенью вероятности присутствия в их составе конфиденциальной информации. Выявить ее в архивных делах с помощью справочно-поисковых средств пока невозможно, ибо это не предусмотрено правилами описания документов. Некоторую помощь в таком деле может оказать принятая в советское время практика обозначения категории состоящих на особом учете дел "ограниченного доступа", к которой были отнесены все без исключения личные и персональные дела, личные дела лиц, представленных к награждению, личные аттестационные дела. Тогда в графе "Примечания" описи и на коробках с делами ставился специальный штамп "ОД", позволявший хранителям безошибочно выделять эти дела при заказе их пользователями, а сотрудникам читальных залов - направлять читателей для решения вопроса о возможной выдаче дел к руководству архива. Внедрение в практику ПК "Архивный фонд" (3-я и 4-я версии) предусматривает указание причин ограничения доступа к архивным делам и документам. По существу, сегодня только на этапе подготовки к копированию документов архивист может выполнить действия по защите конфиденциальной информации: закрыть определенные фрагменты текста, обезличить персональные данные, отказать в копировании документов на законных основаниях. Именно поэтому организации этой работы в проекте Положения будет уделено значительное внимание.

В начале 1990-х гг. и в последующие годы появились как отраслевые, так и общегосударственные нормативные акты, касающиеся доступа пользователей к архивным делам на лиц, подвергшихся политическим репрессиям. Сначала - Регламент доступа к материалам прекращенных уголовных и фильтрационно-проверочных дел в государственных и ведомственных архивах Российской Федерации, одобренный решением коллегии Росархива 25 августа 1993 г.[11], а затем - Положение о порядке доступа к материалам, хранящимся в государственных архивах и архивах государственных органов Российской Федерации, прекращенных уголовных и административных дел в отношении лиц, подвергшихся политическим репрессиям, а также фильтрационно-проверочных дел, утвержденное приказом Минкультуры России № 375/584/352 от 25 июля 2006 г.[12] В подготовке последнего участвовали Росархив, МВД и ФСБ России (зарегистрировано в Минюсте России 15 сентября 2006 г.).

Руководствуясь Регламентом, архивистам, ученым, правозащитникам удалось издать множество сборников документов, справочников, в том числе Книг Памяти жертв политических репрессий, содержащих бесценные свидетельства о трагедии людей, попавших в жернова большого террора. Но внедрение в практику архивов Положения создало определенные трудности различным категориям пользователей (архивисты, ученые, краеведы, представители правозащитных организаций и др.), которым предписано вести поиск лиц, уполномоченных выдавать письменное согласие на доступ к указанным категориям документов до истечения 75 лет с момента их создания[13]. Это противоречит нормам Международного этического кодекса архивистов, принятого на заседании Генеральной ассамблеи Международного совета архивов в Пекине в сентябре 1996 г. В п. 7 этого документа записано: "Архивисты должны уважать интересы как доступа, так и защиты тайны частной жизни и действовать в границах соответствующего законодательства"[14]. В данном случае интересы пользователей - исследователей процессов, связанных с репрессивной политикой советского государства, ущемлены, что вызывает их недовольство.

Архивисты призваны придерживаться определенных этических норм, выработанных профессиональным сообществом, и применительно к документам личного происхождения. Ими уже накоплен большой практический опыт по хранению и использованию документов, поступивших от частных лиц, неукоснительному соблюдению ограничений доступа к ним и их использования, закрепленных в договоре архива с передавшим эти документы лицом. От этого во многом зависят репутация и привлекательность архива для граждан, доверивших ему как сохранение своих документов, так и защиту чести, достоинства и доброго имени упомянутых в них лиц. Наиболее уязвимы в этом отношении письма, дневники, мемуары. Например, в РГАЛИ по требованию фондообразователей или их наследников на определенный срок были закрыты личные фонды М.И. Цветаевой, А.П. Довженко, С.С. Прокофьева; с разрешения наследников выдаются пользователям отдельные документы Б.А. Бабочкина, А.Н. Вертинского, Д.Д. Шостаковича и др.[15] В случае, если условия доступа к документам личного фонда не оговорены, архивисты обеспечивают защиту конфиденциальной информации в соответствии с российским законодательством.

Особую ответственность несут архивисты и пользователи при обнародовании документов личного происхождения, поступивших на хранение без ведома или после смерти их авторов. Эти документы, как правило, не предназначались для посторонних глаз, и прикосновение к ним требует особого такта и уважения к личной жизни не только их создателей, но и упомянутых в них лиц. Так, при подготовке издания "Георгий Эфрон. Дневники" - уникального по своей откровенности дневника сына великой поэтессы, находившегося рядом с М.И. Цветаевой в наиболее трагический момент ее жизни, чуткого и откровенного бытописателя предвоенного времени и начального периода войны, претерпевшего вместе с миллионами советских граждан тяготы эвакуации вдалеке от родных и близких, составители вполне обоснованно сделали в тексте незначительные по объему купюры для сохранения тайны личной жизни их автора[16]. Опыт архивных учреждений в обеспечении доступа пользователей к документам, поступившим на установленных их собственниками особых условиях, послужил основой для выработки требований, закрепленных в проекте Положения, подготовленном ВНИИДАД.

В целях оказания помощи работникам архивов в применении нормативной базы, регулирующей вопросы доступа и использования архивных документов, прежде всего содержащих сведения конфиденциального характера (служебная тайна, коммерческая тайна, личная и семейная тайна) и хранящихся в архивах на особых условиях доступа к ним, по просьбе Росархива ВНИИДАД разработал методические рекомендации "Обеспечение доступа пользователей к документам, хранящимся в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации, и организация пользования архивными документами". В настоящее время они готовятся к изданию и помогут решать сложные вопросы взаимоотношений пользователя и архива.

Таким образом, российские архивисты с начала 1990-х гг. последовательно вели разработку нормативной и методической базы, обеспечивающей сбалансированный подход к решению проблем доступа и использования архивных документов в интересах личности, сведения о которой содержатся в этих документах, и пользователя. Дальнейшее ее развитие будет связано с уточнением проекта Положения с учетом нового российского законодательства в информационной сфере и накопленного опыта внедрения методических рекомендаций.

Т.Ф. Павлова


[1]В настоящее время сотрудники ВНИИДАД готовят Указатель видов и разновидностей документов, содержащих биографическую и генеалогическую информацию, в государственных архивах Российской Федерации (1917-1991 гг.). Ими выявлено более 800 видов и разновидностей дел, документов и картотек, содержащих персональные сведения о гражданах.

[2] Постановление Верховного Совета Российской Федерации "О временном порядке доступа к архивным документам и их использования" от 19 июня 1992 г. № 3088-1 // Отечественные архивы. 1992. № 5. С. 3.

[3] Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах от 7 июля 1993 г. № 5341-1 // Отечественные архивы. 1993. № 5. С. 3-11.

[4] Там же. С. 9.

[5] Федеральный закон "Об архивном деле в Российской Федерации" от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ // Отечественные архивы. 2005. № 1. С. 16.

[6] Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 8. Ст. 609.

[7] Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера" от 6 марта 1997 г. № 188 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 10. Ст. 1127; Дегтярева И.А. Размышляя над проектами федеральных законов об информации // Отечественные архивы. 2006. № 4. С. 38-46; и др.

[8] Горбачева Е.В. Тайна личной жизни: освещение в российском законодательстве // Вестник архивиста. 2003. № 1 (73). С. 128-135.

[9] Мякушев С.Д. Тайны личной жизни: буква закона и археографическая практика // Отечественные архивы. 1998. № 5. С. 121-124; А.В. Елпатьевский. О приватном и публичном в личной жизни // Там же. 1999. № 1. С. 122-124; Г.Рамазашвили. "Искусство секретить портянки" // Индекс. 2003. № 19. С. 188-206; Он же. "Секреты-шмекреты" и Куликовская битва // Новое литературное обозрение. 2005. № 74. С. 388-405; Петров Н.В. "Архивная контрреволюция" (Интервью - редакторам НЛО) // Там же. С. 375-387.

[10] Депонированы в ОЦНТИ ВНИИДАД. 2001. № 216. Опубл.: Курникова И.А. Доступ к персональным данным: законодательство и практика (отечественный и зарубежный опыт): Метод. пособие. М., 2004. С. 100-109; Документы, содержащие персональные данные, в государственных архивах России: справочно-информационное пособие. М., 2006.

[11] См.: Отечественные архивы. 1994. № 4. С. 97-101.

[12] См.: Российская газета. 2006. 22 сентября.

[13] Павлова Т.Ф. Проблемы доступа пользователей к судебно-следственным делам // Отечественные архивы. 2004. № 3. С. 32-34.

[14] Вестник архивиста. 1996. № 5 (35). С. 123-128.

[15] Волкова Н.Б. Профессиональная этика в понимании архивистов РГАЛИ // Отечественные архивы. 1995. № 5. С. 89-91.

[16] Георгий Эфрон. Дневники: В 2 т. Т. 1. 1940-1941 годы; Т. 2. 1941-1943 годы. М., 2004.

вверх
 

Федеральное архивное агентство Архивное законодательство Федеральные архивы Региональные архивы Музеи и библиотеки Конференции и семинары Выставки Архивные справочники Центральный фондовый каталог Базы данных Архивные проекты Издания и публикации Рассекречивание Запросы и Услуги Методические пособия Информатизация Дискуссии ВНИИДАД РОИА Архивное образование Ссылки Победа.1941-1945 Архив гостевой книги

© "Архивы России" 2001–2015. Условия использования материалов сайта

Статистика посещаемости портала "Архивы России" 2005–2015

Международный совет архивов Наша Победа. Видеоархив воспоминаний боевых ветеранов ВОВ Сайт 'Вестник архивиста' Рассылка 'Новости сайта "Архивы России"'