АРХИВЫ РОССИИ
новости карта сайта поиск о сайте о сайте
Издания и  публикации
Перечень публикаций

Учредительное заседание Совета по архивному делу

Опубликовано в журнале
"Отечественные архивы" № 1 (2005 г.)
НА ГЛАВНУЮ
подписка на новости портала Архивы России
Помощь (FAQ)
Отправить e-mail в службу поддержки портала Архивы России

Оно состоялось 2 декабря 2004 г. в конференц-зале Российского государственного архива социально-политической истории при участии свыше 170 человек, среди которых были заместитель министра культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации Д.М. Амунц, руководитель Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия Б.А. Боярсков и его заместитель А.В. Вилков, руководители и специалисты Росархива и федеральных архивных учреждений, органов управления архивным делом, архивов субъектов федерации и организаций, Российского государственного гуманитарного университета и Историко-архивного института, Российской академии наук, Российского общества историков-архивистов, средств массовой информации и др. С докладами выступили руководители Росархива(*).

Российские архивы в условиях административной реформы

В.П. Козлов, руководитель Росархива, член-корреспондент РАН

Свое выступление я хотел бы начать с поздравления по случаю вступления в силу Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации". Этот долгожданный закон, надеюсь, поможет нам в решении если не всех, то очень многих проблем.

Впервые за много лет мы дважды собираемся вместе в течение года. В феврале на расширенном заседании коллегии Росархива обсуждали привычный круг профессиональных проблем, но уже в наш профессиональный праздник - День архивов, после выхода Указа Президента страны, объявившего начало административной реформы, должны были задуматься над тем, как она затронет архивное дело, что нужно сделать без потерь для него в духе принципов и конкретных решений, обозначенных в указе.

Сегодня, спустя почти девять месяцев после обнародования Указа об административной реформе, на нашей встрече, носящей необычный формат хотя бы потому, что она пока не является институциональной, мы должны, пусть в самых общих чертах, представить и понять воздействие реформы на архивное дело страны, наметить ориентиры дальнейших действий по сохранению стабильности и дальнейшему реформированию вверенной нам государственной ответственности в сфере архивного дела.

Если посмотреть на архивный аспект административной реформы, то его можно охарактеризовать несколькими чертами.

Во-первых, это радикальное изменение принципов и характера регулирования и управления архивным делом в стране на федеральном уровне, изменение, в котором пока еще в значительной степени только теоретически просматривается трудно оспариваемая логика нового подхода к государственному управлению. Ее суть заключается в разделении функций между тремя структурами: министерством, занимающимся выработкой политики в области архивного дела и его нормотворческим обеспечением, службой, надзирающей и контролирующей выполнение этой политики и соблюдение утвержденных норм, и агентством, управляющим федеральным имуществом, оказывающим на его основе архивные услуги. Иначе говоря, функции преобразованной Федеральной архивной службы были распределены между тремя федеральными органами исполнительной власти разного уровня. Подчеркну, что эти функции именно распределены или, как иногда говорят, разграничены, а не раздроблены. Повторюсь, что в таком разграничении есть оправданная логика, если только не принимать во внимание особенности России и ее исторического пути.

Постараюсь пояснить, что я имею в виду в последнем случае. Все, кто получил классическое историко-архивное образование, помнят, что самым тяжелым при сдаче экзаменов был предмет под названием "История государственных учреждений и общественных организаций". Знание административных преобразований является основой фондирования миллионов дел Архивного фонда страны, а значит, ядром эффективного поиска любого из этих дел в любом уголке страны. Но это же знание позволяет историку утверждать, что начавшаяся административная реформа по своим масштабам и глубине сравнима только с аналогичной реформой времен Александра I, когда коллегии были заменены министерствами, созданы Государственный совет и Совет министров. Александровская реформа в ее даже формальном воплощении растянулась на 10 лет и затем на протяжении всего ХIХ в. не раз модернизировалась. Если принять во внимание этот исторический пример, можно допустить, что и нынешняя административная реформа при всей ее радикальности растянется на несколько лет, в течение которых будет происходить болезненный, но неизбежный процесс перераспределения функций. Именно в этот переходный период неопределенностей, когда и министерство, и служба еще только становятся на ноги, а агентство находится во вполне рабочем состоянии, нам особенно важно сохранить профессиональную корпоративность по всей стране, в том числе и с помощью создаваемого общероссийского Совета по архивному делу.

Если первая фаза административной реформы в основном затронула лишь федеральный уровень, то ее вторая фаза, связанная с реструктуризацией подведомственных агентствам учреждений, организаций и предприятий, - их ликвидацией, приватизацией, изменением подведомственности, касается уже и субъектов федерации. Перед Росархивом эта фаза реформы поставила проблему передачи в ведение Росархива в соответствии с положением о нем и логикой реформы ряда крупных архивных комплексов федерального значения, находящихся ныне в ведении других федеральных агентств. Ее разрешение или блокировка станет сигналом того, насколько последовательно проводятся и будут проводиться в жизнь провозглашенные принципы административной реформы.

Почти одновременно с административной в стране началась бюджетная реформа, которая, по всей вероятности, во всяком случае на федеральном уровне, в полной мере получит свое развитие при формировании бюджета страны на 2006 г. Она связана с изменением принципов планирования и бюджетного финансирования и переходом на так называемое программно-целевое бюджетирование. Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 гг., одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249, предусматривает при формировании бюджетов всех уровней постепенный переход от сметного финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. Другими словами, распределение финансовых ресурсов между бюджетополучателями предлагается осуществлять с учетом или в прямой зависимости от достижения ими конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики. При этом бюджет на очередной финансовый год станет составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед трехлетнего финансового плана.

Основным направлением реформирования бюджетного процесса избран переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, расширение сферы применения которого предполагается осуществить в том числе путем предоставления ежегодных докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, в нашем случае - Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации (представление аналогичных докладов предполагается ввести в практику также на региональном и местном уровнях), а также использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ.

Переход к новой системе бюджетирования требует перестройки планирования деятельности Росархива и архивных учреждений и, соответственно, корректировки действующей системы планово-отчетной документации (последняя редакция утверждена приказом Росархива от 03.09.1998 № 58) как по форме, так и по содержанию и срокам ее представления (установлены приказом Росархива от 11.09.2001 № 71).

До настоящего времени планом работы архивной отрасли являлись Основные направления развития архивного дела в Российской Федерации на очередной год, утверждаемые в начале года на расширенном заседании коллегии Росархива. В качестве индикаторов их выполнения выступали показатели Основных направлений развития архивного дела (26 позиций, представленных в абсолютных величинах и рассчитываемых путем суммирования данных, полученных от федеральных архивов и органов управления архивным делом субъектов Российской Федерации). Таким образом, Росархив мог лишь формально определять "стратегическую линию" развития архивной отрасли, во многом оставляя за подведомственными учреждениями право самостоятельно выбирать приоритеты в своей деятельности. В результате отдельные работы архивов ориентировались на удовлетворение не столько потребностей общества (т. е. повышение качества предоставляемых потребителям услуг), сколько научных или материальных интересов отдельных (групп) работников либо на выполнение наименее трудоемких и затратных работ.

Планово-отчетные материалы Росархива непосредственного влияния на распределение бюджетных средств не оказывали, поскольку основным инструментом бюджетного планирования служила так называемая годовая бюджетная заявка, которая была мало связана с показателями Основных направлений развития архивного дела и, следовательно, с планами и итогами работы подведомственных Росархиву учреждений.

Нормативными документами об административной и бюджетной реформах, в том числе упомянутым постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249, предусмотрено объединение отчетов о результатах и планов федеральных органов исполнительной власти в один документ - Доклад, который должен содержать основные цели и задачи деятельности, расходные обязательства бюджета, достигнутые и планируемые на период до трех лет измеримые результаты, а также перечень ведомственных бюджетных программ. При этом важно учитывать, что перечень таких программ ежегодно пересматривается и может быть скорректирован в зависимости от достижения целей какой-либо из программ или в связи с необходимостью дополнительного включения особо значимого комплекса архивных работ.

Поскольку, по всей видимости, уже с 2006 г. основным инструментом бюджетного планирования на федеральном уровне становятся ведомственные целевые программы, а также учитывая сложность и новизну данной проблемы, Росархив решил апробировать новые подходы к планированию деятельности архивных учреждений сначала только на федеральном уровне.

Специально созданной рабочей группой с участием руководителей структурных подразделений Росархива, специалистов ряда федеральных архивов и ВНИИДАД разработаны и будут использованы при планировании работы федеральных архивов на 2005 г. обновленная планово-отчетная форма и перечень ведомственных бюджетных программ Росархива на период до 2007 г. При внимательном ознакомлении можно убедиться, что он, с одной стороны, охватывает все основные направления деятельности Росархива, с другой - направлен на достижение взаимоувязанных тактических задач.

Относительно предлагаемых показателей: наряду с хорошо знакомыми (количество отреставрированных архивных документов, приемных документов и др.) вводится ряд новых, характеризующих объем и качество предоставляемых архивами государственных услуг, а также дающих оценку состояния и развития их материально-технической базы, что, на наш взгляд, оправданно, поскольку каждая ведомственная программа Росархива и каждый показатель его деятельности, а значит, и подведомственных учреждений, должны быть привязаны к определенным объемам средств федерального бюджета. Для архивных органов и учреждений субъектов Российской Федерации этот перечень ведомственных целевых программ Росархива (хотя и не обязательный к исполнению) может служить ориентиром для разработки собственных целевых программ, а также индикатором наиболее актуальных проблем архивного дела.

Таким образом, применение единых принципов формирования перечней ведомственных бюджетных программ на федеральном, региональном и местных уровнях, определенная привязка двух последних к программам, администрируемым Росархивом, наряду с сохранением обновленной, но единой для всех архивных учреждений страны системы планово-отчетной документации позволят и в новых условиях в основном сохранить существовавшую до последнего времени и достаточно хорошо себя зарекомендовавшую практику взаимодействия министерства, службы, Росархива и органов управления архивным делом субъектов Российской Федерации.

Административная реформа на федеральном уровне поставила перед нами еще одну проблему, связанную с сохранностью архивов ликвидированных министерств и ведомств, а это ни много ни мало свыше двух миллионов дел 24 министерств и ведомств. Ее разрешение было связано, во-первых, с обработкой свыше 506 тыс. дел и, во-вторых, с дальнейшей судьбой архивов ликвидированных министерств и ведомств. Решение первого вопроса, предложенное Росархивом, нашло полное понимание со стороны правительства страны: на срочную обработку дел в 2004 г. было выделено свыше 84 млн руб. Есть все основания полагать, что до конца года эти средства будут освоены. Но столь масштабные работы являются ничем иным как авралом и показывают высокую степень небрежения ведомств архивами на протяжении 1990-х гг., даже несмотря на то, что в те годы правительство дважды принимало по этому вопросу соответствующие решения. Не желая допустить повторения подобной ситуации, Росархив настоял на том, чтобы в положения о новых федеральных органах исполнительной власти был включен специальный пункт об их ответственности за создание и деятельность делопроизводственных и архивных служб.

Что касается судьбы архивов ликвидированных министерств и ведомств, то она сегодня целиком зависит от возможностей их размещения во вновь созданных федеральных органах исполнительной власти и в соответствующих профильных федеральных архивах. В настоящее время принятые решения носят противоречивый, половинчатый характер и останутся таковыми до тех пор, пока не будет решена самая острая проблема федеральных архивов - выделение для них площадей или форсированное завершение строительства хотя бы архивохранилища в поселке Вороново Московской области.

Таковы основные моменты административной реформы на федеральном уровне. Теперь о том, как она затронула или может потенциально затронуть архивные службы субъектов федерации. Ситуация очень разнообразная. В большинстве субъектов федерации статусного изменения органа управления архивным делом пока не произошло. Я убежден, что это правильно. Более того, в грядущих административных преобразованиях в регионах их архивные службы должны реформироваться в самую последнюю очередь.

Вместе с тем в ряде субъектов федерации статусные изменения архивных служб уже произошли. Вошли в состав министерств на правах департаментов и управлений департамент по делам архивов Министерства культуры Карачаево-Черкесской Республики (ранее Комитет Карачаево-Черкесской Республики по делам архивов), управление по делам архивов Министерства культуры, по делам национальностей, информационной политики и архивного дела Чувашской Республики (ранее Государственный комитет Чувашской Республики по делам архивов), архивное управление Министерства государственно-правового развития Омской области (ранее Архивное управление Омской области), архивное управление департамента Смоленской области по культуре (ранее департамент Смоленской области по делам архивов), управление культурной политики и архивного дела Министерства культуры и по связям с общественностью Республики Карелия (ранее Архивное управление Республики Карелия). Понижен также статус архивной службы Новосибирской области: Комитет государственной архивной службы стал Управлением государственной архивной службы этой области.

В то же время в других регионах статус органа управления архивным делом, наоборот, повышен. Отдел по делам архивов администрации Костромской области стал комитетом, так же как и бывшее управление по делам архивов администрации губернатора Нижегородской области, архивные отделы администраций Рязанской и Ульяновской областей преобразованы в архивные управления, а Комитет по делам архивов Челябинской области и вовсе стал Государственным комитетом по делам архивов.

Какие выводы из этих изменений можно сделать? Во-первых, трудно уловить общий, объединяющий эти преобразования вектор движения: пока он характеризуется не какими-то особенностями того или иного региона, а хаотичностью принятия того или иного решения. Во-вторых, архивные службы субъектов федерации выполняют вместе с муниципальными архивными службами основной поток запросов граждан, связанных с их социальной защитой. Поэтому, даже если на федеральном уровне включение Росархива в вертикаль Минкультуры России кажется для многих спорным, то аналогичные решения в отношении архивных служб субъектов федерации выглядят просто бездумным подражательством. В-третьих, следует отдавать себе ясный отчет в том, что административная реформа неизбежно затронет архивные службы регионов по крайней мере в части реструктуризации сети архивов за счет их объединения. Это уже произошло в Чувашии и Смоленской области. Следует быть готовыми и к другим самым неожиданным, но не столь спонтанным решениям, когда ряд функций государственного регулирования в области архивного дела в субъектах может быть передан государственному (национальному) архиву субъекта федерации, особенно тогда, когда часть его сотрудников является или приравнена по условиям оплаты труда к государственным служащим.

Особая и еще менее ясная тема нашего разговора - это взаимодействие с министерством и службой. Проблема первая - кто и как, в каких формах будет аккумулировать и анализировать информацию о состоянии отрасли в целом по стране, вырабатывать предложения или проекты решения назревших вопросов? Агентство лишено теперь этих функций. Вместе с тем прошедший период преобразований показывает, что министерство не стало свободным от огромной массы текущих дел, которые оно с трудом "разруливает" через агентства. В этих условиях архивные службы регионов окажутся просто брошенными - до них не будут доходить руки ни у местных министерств, в состав которых они могут войти или уже вошли, ни у нашего министерства федерального уровня. Мы не должны допустить этого по крайней мере в переходный период административной реформы. В конце концов наша ответственность не меньше, чем у творцов современных реформ: мы отвечаем не только за настоящее, но и за прошлое, да и для будущего мы делаем не меньше чем современные реформаторы, сохраняя прошлое и современность. В создании Совета по архивному делу на данном этапе административной реформы мы видим если не главное, то очень важное звено, позволяющее нам оперативно и профессионально отслеживать все проблемы в нашем деле, вырабатывать пути их решения и с помощью консолидированных коллективных рекомендаций предлагать министерству, а через него и правительству здравые и обоснованные подходы. Наша ответственность за дело - это не только ответственность общественная, но и государственная. Именно поэтому я прошу поддержать идею и формат работы Совета по архивному делу.

В заключение хотел бы остановиться на некоторых вопросах текущих взаимоотношений Росархива и органов управления архивным делом субъектов Российской Федерации.

В соответствии с утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 № 290 Положением (п. 5.3.1.) Федеральное архивное агентство ведет государственный учет документов Архивного фонда Российской Федерации, что подразумевает продолжение работы архивных органов и учреждений субъектов Российской Федерации по государственному учету документов Архивного фонда Российской Федерации и ведению общеотраслевых программных комплексов "Архивный фонд" и "Фондовый каталог" с последующей передачей накопленных массивов информации в агентство для централизованного учета.

Одновременно, исходя из предоставленных п. 6.2. Положения прав, сохраняется существующий в соответствии с приказами Росархива от 03.09.1998 № 58 и от 11.09.2001 № 71 порядок представления отчетно-плановой документации архивных учреждений.

В соответствии с п. 5.1.9. Положения Федеральное архивное агентство, как и прежде, осуществляет координацию деятельности научно-методических советов архивных учреждений федеральных округов, включая участие представителей агентства в их ежегодных заседаниях. В связи с этим сохраняется сложившийся ранее порядок представления базовыми органами НМС планов своей работы на согласование в агентство. Одновременно, в целях укрепления сотрудничества и взаимовыгодных контрактов, считаем целесообразным расширить практику участия представителей архивных учреждений субъектов Российской Федерации в работе НМС соседних федеральных округов.

Пунктами 6.4. и 6.6. Положения Федеральное архивное агентство наделено правами давать в пределах своей компетенции разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере его деятельности, а также оказывать методическую помощь органам управления архивным делом и учреждениям субъектов Российской Федерации в организации их работы с документами Архивного фонда страны, что позволяет, в том числе, сохранить практику рабочих командировок работников агентства на места с целью ознакомления с постановкой этой работы и выработки рекомендаций по ее совершенствованию

Кроме того, целесообразно сохранить практику курирования региональных архивных учреждений в созданном в структуре агентства организационном отделе.

Федеральное архивное агентство остается государственным заказчиком подпрограммы "Архивы России" федеральной целевой программы "Культура России (2001 - 2005 годы)", реализация которой в 2005 г. будет продолжена. Конкурсный отбор присланных в исполнительную дирекцию заявок на участие в подпрограмме прекращается в декабре с. г.

Поскольку вопрос о сохранении ведомственных наград находится в настоящее время в стадии согласования с Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, просим временно, до урегулирования ситуации, воздержаться от представления отличившихся архивистов к награждению нагрудным знаком "Почетный архивист" и почетной грамотой Росархива.

О реализации Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации"

А.Н. Артизов, заместитель руководителя Росархива, доктор исторических наук

Что необходимо сделать в сфере правового и научно-методического обеспечения архивного дела, чтобы закон заработал в полную силу?

Как представляется, для этого едва ли не главным делом архивистов на ближайшие годы должны стать пересмотр и приведение в соответствие с требованиями закона и формирующегося гражданского общества существующей нормативно-правовой и методической базы архивного дела. Предстоит провести своего рода кодификацию, в ходе которой придется проверить действующие акты на предмет их соответствия новому закону в целях устранения правовых лакун и противоречий, разработать новые подзаконные акты, вытекающие из положений Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации".

Эта непростая, кропотливая работа ложится на плечи не только федерального центра (и Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, согласно своему статусу утверждающего нормативные правовые акты, и Росархива, который не собирается устраняться от данной работы, так как вправе вносить в министерство предложения или проекты актов), но и субъектов Российской Федерации, обязанных привести собственное законодательство об Архивных фондах субъектов Российской Федерации и архивах, имеющееся сегодня в 85 регионах страны, в строгое соответствие с федеральным законом.

Параметры предстоящей работы федерального центра выглядят следующим образом.

Федеральный закон "Об архивном деле в Российской Федерации" (конкретно ст. 6, ч. 3; 10, ч. 1; 14, ч. 5; 17, ч. 4; 18, ч. 2; 19, ч. 1; 23, ч. 2 и 3; 25, ч. 2 и 26, ч. 4 и 5) предусматривает закрепление в подзаконных нормативных правовых актах следующих норм и порядков.

Во-первых, определение перечня федеральных органов исполнительной власти и организаций, осуществляющих депозитарное (т. е. долговременное, на условиях договора) хранение документов Архивного фонда Российской Федерации, находящихся в федеральной собственности (перечень будет определен постановлением Правительства России, подготовка проекта этого акта планируется на следующий год). Кстати, в этой связи требует отмены известный Указ Президента России об утверждении Положения об Архивном фонде Российской Федерации. Указом определен перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право депозитарного хранения документов Архивного фонда Российской Федерации. После недавних решений о системе федеральных органов исполнительной власти и об административной реформе этот перечень устарел, да и нормы Положения полностью перекрываются нормами нового закона. (Проект Указа Президента России "О признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов" с пояснительной запиской Росархивом уже подготовлен и в ближайшие дни будет внесен в Минкультуры России.)

Во-вторых, разработку порядка возмещения негосударственным организациям расходов, произведенных ими для отбора и передачи в государственные архивы находящихся во владении этих организаций архивных документов федеральной собственности (этот порядок должен быть разработан совместно с Минфином России и утвержден правительством; подготовку проекта соответствующего постановления планируется завершить в 2006 г.).

В-третьих, установление специально уполномоченным правительством федеральным органом исполнительной власти (т. е. Минкультуры России) правил, которые должны регулировать следующие вопросы: а) отбор, подготовку и передачу в упорядоченном состоянии документов Архивного фонда Российской Федерации на постоянное хранение в государственные и муниципальные архивы; б) порядок признания подлинников особо ценных документов, в том числе уникальных, и документов Архивного фонда Российской Федерации, находящимися в неудовлетворительном состоянии; в) порядок отнесения документов Архивного фонда Российской Федерации к особо ценным, в том числе уникальным, порядок учета таких документов, создания и хранения их страховых копий; г) порядок государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации; д) порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах, в том числе номенклатуру выполняемых архивами платных работ и услуг.

Все данные порядки должны найти отражение в новых Основных правилах работы государственных и муниципальных архивов (подготовку проекта руководство Росархива считает наиважнейшим делом в 2005 - 2006 гг., причем Правила как свод норм, а не методик, должны быть после их утверждения приказом министра культуры Российской Федерации зарегистрированы Минюстом России). За "главными" правилами последуют Правила работы архивов организаций, Правила работы с научно-технической документацией в организациях, Правила работы с аудиовизуальной документацией в организациях (подготовка проектов будет завершена по окончании работы над текстом Основных правил работы государственных и муниципальных архивов, т. е. в 2007 - 2008 гг.). Потребуются также переработка Регламента государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации и разработка Регламента Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации (планируются на 2006 г.). Новые нормативные акты в случае необходимости могут сопровождаться соответствующими методическими разработками и комментариями.

В сфере законодательства сохраняет актуальность вопрос внесения изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)". Его ст. 129, ч. 3 необходимо привести в соответствие с ч. 10 ст. 23 Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" и новой только что принятой редакцией Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", которые обязывают ликвидационные комиссии или конкурсного управляющего организовывать упорядочение и передачу по договору в архив архивных документов ликвидируемой организации. Проект соответствующего федерального закона внесен Томской областной думой в нижнюю палату парламента. Хотелось бы надеяться, что результаты его рассмотрения будут положительными.

Наконец, руководство Росархива считает, что архивисты не могут устраниться от участия в начавшейся под эгидой Минсвязи России разработке проекта Федерального закона "Об электронном документообороте", создание которого предусмотрено утвержденной в 2004 г. Правительством России Концепцией информационной политики. Этот законопроект должен быть состыкован с законодательством об архивном деле.

Иными словами, Росархиву, ВНИИДАД, аппарату Минкультуры России предстоит огромная работа по подготовке и утверждению подзаконных нормативных актов и методических пособий по архивному делу.

Теперь несколько слов о приведении в соответствие с федеральным законом правовых актов субъектов Российской Федерации.

Какими могли бы быть форма и содержание правового акта субъекта Российской Федерации? Из некоторых регионов к нам уже поступили сообщения, что попытки дословного переписывания федерального закона оказались безрезультатными, встретив негативную оценку юристов. В самом деле, зачем нужен акт субъекта, на 90 % повторяющий федеральный закон прямого действия? Кое-где юристы пошли дальше и задали вопрос: а нужно ли само понятие "Архивный фонд субъекта Российской Федерации", если таковое отсутствует в Федеральном законе "Об архивном деле в Российской Федерации"?

В этой связи следует напомнить, что ст. 26.3 ч. 2, п. 3 конституционного закона № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" прямо предусматривает, что к полномочиям органов государственной власти субъекта федерации относится решение вопросов "формирования и содержания архивных фондов субъекта Российской Федерации". Если легитимны архивные фонды субъектов, находящиеся в их собственности, то почему эти фонды не могут быть объединены общим нормативным понятием "Архивный фонд субъекта Российской Федерации как составная часть Архивного фонда Российской Федерации"? Тем более что действующие законы и положения регионов это понятие уже ввели в законодательство нашей страны.

Поэтому ни в коем случае не надо слепо копировать новый федеральный закон. Его нормы о сохранности, учете, комплектовании и использовании архивных документов, а также об обязанностях организаций и граждан в вопросах архивного дела не нуждаются в повторении. Эти нормы имеют, подчеркиваю, прямое действие на территории всей нашей страны. Лучше пойти по другому пути - внесения изменений и дополнений в действующие законы субъектов Российской Федерации об Архивных фондах субъектов Российской Федерации и архивах, изъять из них те нормы, которые противоречат новому федеральному закону, напротив, сохранить оправдавшие себя на практике положения, дополнить их при необходимости не противоречащими федеральному закону новациями.

Федеральный закон "Об архивном деле в Российской Федерации" (ст. 8, ч. 2) определяет, что вопросы разграничения собственности между муниципальными образованиями и субъектом Российской Федерации на архивные документы, созданные до образования, объединения, разделения или изменения статуса муниципальных образований и хранящиеся в муниципальных архивах, регулируются региональным законодательством. Отсюда следует, что при внесении изменений и дополнений в свои акты субъекты обязательно должны определиться в принципиальном вопросе: к какой собственности - муниципальной или государственной субъекта - относятся архивные документы, созданные до момента возникновения муниципальных образований, т. е. до 1995 г., и хранящиеся в муниципальных архивах. Если эти документы - муниципальная собственность, то нет необходимости передачи органам местного самоуправления соответствующих государственных полномочий по их хранению, учету и использованию. Если это государственная собственность субъекта, то надо предусмотреть и прописать в законе соответствующую процедуру передачи органам местного самоуправления полномочий с соответствующими финансовыми и материальными ресурсами. Данный вопрос каждому субъекту федерации придется решать самостоятельно, руководствуясь при этом проверенным принципом архивной политики: сохранность архивов превыше всего! Право собственности на архивные документы до 1995 г. должны получить те муниципальные образования, архивы которых имеют нормальные условия сохранности документов.

Акты субъектов Российской Федерации вправе регулировать также такие отсутствующие в Федеральном законе "Об архивном деле в Российской Федерации" вопросы, как: а) процедура (порядок) передачи в собственность Российской Федерации, других субъектов и муниципальных образований архивных документов, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации (здесь могут указываться конкретный орган власти, принимающий такое решение, инициатор представления о передаче, сроки рассмотрения этого представления и т. п.); б) компетенция органов представительной и исполнительной власти субъекта федерации в вопросах реализации государственной политики в архивном деле; в) особенности правового положения архивистов и архивных служб регионов (если таковые имеются), в том числе вопросы закрепления сети региональных архивных учреждений; г) вопросы финансового и материально-технического обеспечения деятельности архивов субъекта федерации.

Конкретная практика нормотворчества в регионах уже в ближайшее время покажет, какими будут новые законы и положения об Архивных фондах субъектов Российской Федерации и архивах. Со своей стороны, мы готовы рецензировать предлагаемые проекты, регулярно размещать принятые акты в целях оперативного информирования в информационно-справочной системе архивной отрасли.

* * *

В прениях по докладам представители органов управления архивным делом ряда субъектов Российской Федерации (Вологодской, Московской, Омской областей и Хабаровского края) поделились собственным опытом работы в условиях административной реформы. Они рассказали о преобразованиях региональных архивных служб (Г.Ю. Бородина, начальник архивного управления Министерства государственно-правового развития Омской области) и их последствиях (сохранение юридической самостоятельности, функций надзора и контроля при подчинении министерству, сметном финансировании в полном объеме), а также о трудностях реализации положений Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" на местах. Архивисты уже успели столкнуться со сложностями в деле приведения архивного законодательства субъекта федерации в соответствие с федеральным (Б.К. Абрамов, начальник Управления по делам архивов Московской области) в целом и применения отдельных норм, касающихся организации архивного хранения документов федеральных учреждений в субъектах, разграничения полномочий субъектов федерации и муниципальных образований в архивном деле (О.А. Наумова, начальник Управления по делам архивов Вологодской области, Т.А. Шевчик, начальник Управления по делам архивов Правительства Хабаровского края). Вместе с тем структурные преобразования, необходимость первоочередного правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти и другие проблемы завершенного и еще предстоящего этапа административной реформы не поколебали стремления архивистов всеми силами сохранить влияние на формирование Архивного фонда субъекта федерации, единые правила организации и учета архивных документов на всей территории России.

Столь же тяжелый период в связи с реорганизацией переживает, по словам Б.А. Боярскова, Росохранкультура. Выход из него руководитель службы видит, как и архивисты, в единении с подведомственными (20 территориальных органов в субъектах федерации), государственными и другими структурами. В своем выступлении он подробно рассказал о сфере деятельности Росохранкультуры и ее полномочиях (контроль за вывозом из страны и ввозом в нее культурных ценностей, соблюдением российского законодательства и др.), привел примеры тесного взаимодействия службы с Росархивом по возврату из-за рубежа похищенных в российских архивах документальных ценностей.

В поддержку объединения усилий заинтересованных организаций и создания Совета по архивному делу определенно высказался заместитель министра культуры и массовых коммуникаций Д.М. Амунц. Он проинформировал участников заседания о тесных и плодотворных контактах министерства с Росархивом, в том числе при определении перспектив развития архивного дела и его финансирования (бюджетирование с ориентиром на конечный результат согласно перечню показателей оценки деятельности архивных служб). Представитель Минкультуры России напомнил о состоявшемся обсуждении на коллегии основных направлений политики в сфере культуры, в том числе архивного дела, и предстоящем рассмотрении Правительством Российской Федерации (16 декабря) государственной политики в данной сфере деятельности. Подчеркнув важную роль Совета по архивному делу как координирующего органа (которому нужны и неформальные рабочие группы), Д.М. Амунц обратился к присутствующим с просьбой присылать конкретные аргументированные предложения по реорганизации архивной системы на местах, а также включению в федеральные целевые программы "Культура России (2006 - 2010 годы)" и "Электронная Россия" (министерство предполагает стать одним из ее заказчиков).

Выступление Д.М. Амунца вызвало шквал вопросов и реплик, в которых работники федеральных архивов и архивных служб субъектов федерации (ГАРФ, Ставропольский край, Брянская, Иркутская, Нижегородская, Новгородская, Свердловская области и др.) высказались за всемерное сохранение единства отрасли, предложили воздержаться от поспешного реформирования на местах и не спеша при участии средств массовой информации и научно-методических советов архивных учреждений федеральных округов обсудить и выработать рациональные пути переустройства региональных архивных служб. Отвечая на них в заключение заседания, руководитель Росархива В.П. Козлов напомнил, что руководство Минкультуры уже обратилось к Правительству Российской Федерации с письменной просьбой воздержаться от реформирования органов управления архивным делом на местах до завершения преобразований на федеральном уровне. Росархив на себе ощутил негативные последствия реструктуризации (усложнился процесс прохождения документов, существенно вырос объем документооборота и т. д.), мешающие оперативному управлению архивным делом в стране. Для их нейтрализации предприняты и некоторые организационные шаги: в состав коллегии Минкультуры вошли три представителя Росархива (В.П. Козлов, Е.А. Тюрина, А.О. Чубарьян), при формировании повестки ее заседаний учитываются и интересы архивной службы. Руководитель Росархива поблагодарил участников заседания за понимание и поддержку идеи создания Совета по архивному делу. Затем единодушно было принято решение одобрить проект положения о Совете и провести его очередное заседание в апреле 2005 г.


Подготовила Л.А. Кобелькова,
кандидат исторических наук


(*) Публикуются в сокращении.

Полные версии докладов и фоторепортаж "Организационное заседание Совета по архивному делу при Федеральном архивном агентстве" опубликованы на сайте "Архивы России":

  • Доклад Руководителя Росархива В.П.Козлова "Российские архивы в условиях административной реформы".
  • Доклад Заместителя руководителя Росархива А.Н.Артизова "О реализации федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации".
  • вверх
     

    Федеральное архивное агентство Архивное законодательство Федеральные архивы Региональные архивы Музеи и библиотеки Конференции и семинары Выставки Архивные справочники Центральный фондовый каталог Базы данных Архивные проекты Издания и публикации Рассекречивание Запросы и Услуги Методические пособия Информатизация Дискуссии ВНИИДАД РОИА Архивное образование Ссылки Победа.1941-1945 Архив гостевой книги

    © "Архивы России" 2001–2015. Условия использования материалов сайта

    Статистика посещаемости портала "Архивы России" 2005–2015

    Международный совет архивов Наша Победа. Видеоархив воспоминаний боевых ветеранов ВОВ Сайт 'Вестник архивиста' Рассылка 'Новости сайта "Архивы России"'