"Напрячь все усилия для скорейшего исправления" Документы о мерах повышения эффективности губернских администраций Российской империи начала XX в. Опубликовано в журнале "Отечественные архивы" № 3 (2005 г.)

Значимость аппарата государственного управления в жизни Российской империи общепризнанна. Она подтверждается как непосредственными носителями властных полномочий^[1], так и государствоведами^[2]. Проблема его эффективности всегда была актуальной, ставилась в многочисленных проектах преобразований^[3], являлась притчей во языцех для оппозиционеров всех мастей, от кадетов до большевиков^[4].

Закономерно и пристальное внимание к нему в исторической науке. Однако нельзя не заметить, что основные усилия ученых направлялись на исследование деятельности высших и центральных учреждений (Kомитет министров, Совет министров, Государственная дума, Государственный совет, министерства, например, внутренних дел, финансов и т.д.). Функционирование местных органов власти и управления было обделено вниманием, за исключением, пожалуй, губернаторов^[5]. Даже губернское правление, которое с 1775 по 1917 г. позиционировалось законодателем как "высшее в губернии место, управляющее оною в силу законов, именем Императорского Величества"^[6], вплоть до последнего времени не было предметом специального рассмотрения^[7].

Одной из причин подобного положения является особенность отложившейся в архивах делопроизводственной документации - основного источника по проблеме. Kак правило, она рутинна, отражает повседневную текущую деятельность государственного учреждения и не располагает к обобщениям. Однако есть и исключения - это циркулярные предписания^[8] отдельных структурных подразделений МВД нижестоящим инстанциям. Их характеризует подробная мотивация управленческих решений, зафиксированная во вводной части документа и представляющая собой мини-обобщение определенной стороны деятельности государственного учреждения. На эту особенность циркулярных писем МВД для изучения местной администрации в свое время указывал доктор исторических наук П.Н. Зырянов^[9].

Ее подтверждают предлагаемые вниманию читателей циркуляры. Первый разослан губернаторам от имени министра П.А. Столыпина в сентябре 1910 г. департаментом общих дел МВД. Второй зачитан 2 января 1915 г. чиновникам Оренбургского губернского правления от имени местного вице-губернатора Л.А. Пушкина. Документы разделены пятью годами, однако между ними существует прочная логическая связь. Они посвящены одной теме - повышению эффективности канцелярской и хозяйственной деятельности губернских администраций.

Публикуемые документы, отложившиеся в фонде губернского правления Государственного архива Оренбургской области (ГАОО), позволяют оценить глубину проблемы, динамику ее решаемости, достоверность представленных сведений. Интерес ко второму документу обусловлен еще и тем, что его автор - внучатый племянник Александра Сергеевича Пушкина^[10].

Вступительная статья, подготовка текста к публикации и комментарии С.В. ЛЮБИЧАНKОВСKОГО.

^[1] Так, например, Николай I в разговоре с французским путешественником маркизом Астольфом де Kюстином признался, что "моей империей управляют 25 тысяч столоначальников" (Kюстин А. Россия в 1839 году. М., 1996. Т. 2. С. 215).

^[2] Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русская мысль. 1903. Kн. 7. С. 1-23; Туркин В. Бюрократия. М., 1906.

^[3] Записка Д.П. Трощинского о министерствах, сообщенная А.Н. Поповым // Сборник Русского исторического общества. СПб., 1868. Т. 3. С. 1-162; Записка графа С.Р. Воронцова "О внутреннем управлении в России" // Русский архив. 1881. Kн. 2. С. 155-161; Записка графа Kочубея // Архив графа Воронцова. М., 1887. Т. 2. С. 450-481; Усиление губернаторской власти: Проект фон Плеве. С предисловием П.Струве и с приложением дела орловского губернатора Неклюдова. Париж, 1904; Доклад Совета по вопросу об изменении положения губернаторов согласно проекта правительства о преобразовании Общего учреждения губернского / Россия. МВД. Совет по делам местного хозяйства. СПб., 1909; Реформа местного управления. Земские гужевые дороги и другие законопроекты по работам второй и третьей сессий Совета по делам местного хозяйства. Уфа, 1910; Kраткая объяснительная записка к заключению Междуведомственной комиссии под председательством сенатора А.А. Макарова по преобразованию полиции в империи. СПб., 1911; "В целях объединения местного управления": Записка И.М. Страховского о губернской реформе в России / Публ. С.Любичанковского // Источник. 2000. № 6. С. 5-13; и др.

^[4] См., напр.: Маклаков В. Законность в русской жизни (Публичная лекция, прочитанная 17 марта 1909 г.) // Вестник Европы. 1909. Kн. 5. С. 238-275; Ленин В.И. О дипломатии Троцкого и об одной партийной платформе партийцев // Полн. собр. соч. Т. 21. С. 29-33; Он же. Старое и новое // Там же. С. 56-60; и др.

^[5] Kорф С.А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России // Вестник права. 1901. № 9. С. 130-148; Блинов И. Губернаторы: Историко-юридический очерк. СПб., 1905; Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861-1914 гг.) // Исторические записки. М., 1982. Т. 107. С. 226-302; Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX в. М., 1991; Губернаторство в России: история, современность и перспективы // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 1996. № 3. С. 3-21; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.). М., 1998; Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX в.). 2-е изд., испр. и доп. М., 2001; и др.

^[6] Свод законов Российской империи. Издание неофициальное / Под ред. И.Д. Мордухай-Болтовского: В 5 кн. СПб., 1912. Kн. 1. Т. 2. С. 49. Ст. 436.

^[7] В 2003 г. вышло первое специальное исследование на эту тему: Любичанковский С.В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала). Екатеринбург, 2003.

^[8] Циркуляр (Zirkular (нем.)) - ведомственный правовой акт, содержащий определенные предписания подчиненным органам.

^[9] Зырянов П.Н. Указ соч. С. 294.

^[10] Пушкин Лев Анатольевич (1870-1918) - действительный статский советник, оренбургский вице-губернатор в 1914-1917 гг., внук младшего брата Александра Сергеевича - Льва Сергеевича Пушкина. В ГАОО имеется много документов о его деятельности в губернии в самое сложное для России время (Подробнее см.: Судоргина Т.А. Потомок великого поэта // Альманах исторических сенсаций. М., 1993. С. 171-172; Она же. Потомки А.С. Пушкина в Оренбуржье // Оренбургский край. Альманах. 1994. Вып. 1-2. С. 24-31; Большаков Л. Оренбургская Пушкинская энциклопедия. Оренбург, 2000. С. 349-350).

---

№ 1
Циркуляр министра внутренних дел П.А. Столыпина губернаторам о неудовлетворительном расходовании средств и необходимости упорядочения ассигнований на канцелярские и хозяйственные нужды в губернских правлениях и губернаторских канцеляриях

22 сентября 1910 г.

№ 47

Г[осподам] губернаторам!

Расходование канцелярских и хозяйственных средств в губернских правлениях и канцеляриях губернаторов^[1] обращает на себя внимание крайней неупорядоченностью. Издержки эти почти вдвое превышают сметные ассигнования^[2] и производятся в значительной части из посторонних источников, нередко из сумм, имеющих по закону свое специальное назначение, как, например, из кредита на содержание полицейской стражи, из процентного сбора с гуртового скота и др. Несмотря, однако, на такое усиление средств названных учреждений, за большинством из них числятся еще долги весьма значительных размеров.

Причины этого явления кроются не только в ограниченности штатных ассигнований. Проведенное в последнее время обозрение делопроизводства некоторых губернских правлений свидетельствует скорее о недостатке хозяйственности в заведывании этим делом. Так, во многих случаях заготовка канцелярских припасов делается не для всего губернского правления, а по отделениям^[3], в ущерб экономии. Прием на службу лиц нештатного состава фактически происходит по усмотрению советников и инспекторов^[4]. Поэтому в одних отделениях замечается излишек нештатных служащих, тогда как в других их недостаточно.

В настоящее время, на основании закона от 21 января 1910 г., канцелярские и хозяйственные суммы губернских правлений и губернаторских канцелярий увеличены в возможном соответствии с размером делопроизводства, личным нештатным составом и задолженностью названных учреждений и какое-либо новое усиление означенных сумм в близком будущем представится невозможным^[5]. Поэтому я нахожу настоятельно необходимым теперь же принять меры к упорядочению всей канцелярско-хозяйственной части губернского правления и Вашей канцелярии в целях приведения этих расходов в соответствие с разрешенными на них ассигнованиями.

Прежде всего необходимо положить предел расходованию на нужды губернских правлений и губернаторских канцелярий сумм, имеющих совершенно постороннее назначение, а пользование другими источниками, из коих восполняется недостаток в кредите по названным учреждениям, согласовать с действующими по сему предмету законоположениями.

С улучшением материального положения служащих необходимость в добавках к содержанию из типографских сумм уже минует, по крайней мере для классных чиновников^[6]. И таковые будут служить лишь источником для выдачи пособий в случаях острой нужды и наградных денег в предпраздничные сроки. Положение типографий, таким образом, должно измениться к лучшему, и я не встречал бы препятствий, чтобы из типографских сумм производились в необходимых случаях расходы на усиление средств губернских правлений согласно ст. 594, т. 2, ч. 1 Общего учреждения губернского^[7] при условии излишков доходов типографий. Не могу, однако, не указать, что большинство губернских типографий находится в крайне запущенном состоянии, не имея ни современного оборудования, ни должных запасов шрифтов, а потому необходима большая осторожность в пользовании этим источником, дабы не причинить ущерба прямым нуждам типографий, удовлетворение коих должно идти в первую очередь^[8].

Затем в распоряжения канцелярскими и хозяйственными суммами надлежит внести необходимое единство. Не касаясь всех подробностей дела, я нахожу полезным поставить хозяйственную часть в губернском правлении в зависимость от ближайшего по указаниям губернатора как ответственного распорядителя кредита распоряжения вице-губернатора, которому по закону (ст. 446 Общего учреждения губернского^[9]) в порядке делопроизводства и хозяйства подчиняются отделения губернского правления. Расходование упомянутых сумм, в частности заготовление канцелярских припасов, должно поэтому происходить с разрешения вице-губернатора. Желательно устройство общей переписочной части, если оно осуществимо по численному составу переписчиков и по размещению отделений губернского правления.

Этот новый порядок в связи с мерами к сокращению переписки и упрощению форм делопроизводства, на что министерство неоднократно указывало, без сомнения, должен дать в результате денежную экономию, а вместе с тем возможность увеличить оклады нештатных служащих и тем самым улучшить их состав^[10].

На канцелярские же и хозяйственные надобности тюремного отделения^[11] в случае отнесения их на общий хозяйственный кредит следует ввиду подчинения сего отделения тюремному инспектору, действующему по непосредственным указаниям губернатора, по-прежнему уделять из общего кредита определенную сумму, по возможности удовлетворяющую все неотложные потребности сего отделения.

Об изложенном сообщаю вашему превосходительству для руководства и надеюсь, что Вы примете все зависящие меры к упорядочению хозяйственной части в подведомственном Вам губернском правлении и Вашей канцелярии.

Министр внутренних дел, статс-секретарь	Столыпин
За директора вице-директор	Шинкевич

ГАОО. Ф. 11. Оп. 3. Д. 3661. Л. 62-63. Подлинник.

---

№ 2
Приказ оренбургского вице-губернатора Л.А. Пушкина по губернскому правлению^[12] о необходимости упорядочения делопроизводства и расходования средств

2 января 1915 г.

№ 1

При вступлении моем в должность вице-губернатора его превосходительство оренбургский губернатор Н.А. Сухомлинов^[13] поручил мне обратить серьезное внимание на производство дел в губернском правлении, указав на медленность в исполнении и решении дел как один из существеннейших дефектов в деятельности правления.

Ознакомившись за время своего четырехмесячного пребывания в должности вице-губернатора с деятельностью и общим служебным распорядком всех отделений губернского правления, я пришел к заключению, что административно-хозяйственная деятельность правления в некоторых своих частях протекает неправильно и не согласно с законом.

1. Замеченная его превосходительством медленность в исполнении бумаг в некоторых отделениях превзошла допустимые границы: даже срочные бумаги исполнялись с[о] значительным запозданием против указанных сроков, несрочные же по целым месяцам оставались без движения^[14]. Одной из причин указанного непорядка я считаю небрежное отношение чиновников к служебным занятиям: чиновники, даже младшие, являлись на службу позднее и уходили ранее установленного для присутствий времени^[15]. Неоднократно я сам был вынужден откладывать свои распоряжения до следующего дня за отсутствием нужного мне начальника отделения.

2. Далее, в одном из отделений мною усмотрено, что начальник отделения подписывает бумаги, не читая их^[16]. Были случаи, когда даже журнальные постановления^[17] подписывались им без прочтения. Такое крайне небрежное отношение начальника отделения к своим главным и прямым служебным обязанностям имело следствием то, что направление дел, предоставленное усмотрению делопроизводителей^[18], не всегда согласовывалось с законом, а самое составление бумаг в этом отделении обращало внимание своей непродуманностью и неряшливостью изложения.

3. Наконец, и в хозяйственной части губернского правления обнаружено то же отсутствие порядка и наблюдения. Расходование сумм в 1914 г. производилось без какой-либо сметы или определенного плана. Рассматривая произведенные расходы с точки зрения их законности и необходимости, я не могу не признать, что часть произведенных расходов не имела за собой ни законных оснований, ни необходимости. В расходовании, например, канцелярских сумм установлено, что наем нештатных служащих и увеличение им жалованья производились начальниками отделений без ведома вице-губернатора^[19] и без всякого соответствия с наличностью кредита. Также бесхозяйственность наблюдалась и в отношении расходования сумм из других источников. Оставшиеся не оплаченными на значительную сумму счета 1914 г. являлись печальным результатом подобной неправильной постановки хозяйственной части губернского правления.

В своих частых служебных беседах с начальниками отделений мне много раз приходилось обращать внимание их на отмеченные выше пробелы в деятельности губернского правления, и я с чувством глубокого нравственного удовлетворения должен констатировать, что многое удалось уже устранить, многое удалось исправить, но не буду скрывать, что для приведения всей служебной деятельности губернского правления в должный законный порядок нужны еще долгие и дружные усилия г[оспод] начальников отделений и подчиненных им лиц.

Имея твердое намерение напрячь все усилия для скорейшего исправления в будущем замеченных непорядков, я признал необходимым все свои замечания, распоряжения и указания, которые я считал бы нужным преподать к общему руководству и исполнению по губернскому правлению, заносить в особую книгу приказов. (Приказы эти, касающиеся внутреннего распорядка губернского правления, как и всякая служебная переписка, разумеется, не должны быть оглашаемы вне стен учреждения.) Я уверен, что эти приказы, в которых будут не замалчиваться, а, наоборот, указываться замеченные служебные упущения, послужат к тому, что чувство законности проникнет в губернское правление и будет руководить им в течение всей служебной деятельности^[20].

Подлинный подписал вице-губернатор в звании камергера Высочайшего Двора

Пушкин

ГАОО. Ф. 11. Оп. 2. Д. 3052. Л. 1-1 об. Подлинник.

^[1] Kанцелярия губернатора и губернское правление являлись государственными учреждениями, через которые губернатор решал абсолютное большинство служебных дел, поэтому система этих органов получила название губернской администрации, несмотря на наличие в губерниях и других важных учреждений управления.

^[2] Исследования показывают, что сумма, отчуждаемая на административно-хозяйственную деятельность губернской администрации, составляла 6500 руб. в год при реальной нужде в 11 тыс. руб. (в расчете на одну губернию). (См.: Любичанковский С.В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала). Екатеринбург, 2003. С. 96-100.)

^[3] Согласно "Общему учреждению губернскому" канцелярия губернского правления в обязательном порядке делилась на следующие отделения: распорядительное (их могло быть несколько), строительное и врачебное. Межевое, ветеринарное и тюремное отделения создавались в зависимости от условий конкретной губернии. (См.: Свод законов Российской империи (далее - СЗРИ). Т. 2. № 446-457. С. 54 -56.)

^[4] Советники возглавляли распорядительные отделения, причем один из них считался старшим. Инспекторы возглавляли специализированные отделения канцелярии. (См.: Там же. № 454. С. 55.)

^[5] Законом 23 марта 1912 г., введенным на трехлетие с 1 января 1912 по 1 января 1915 г. и продленным затем до 1 января 1918 г., эта сумма увеличивалась с 6,5 до 8 тыс. руб.

^[6] Согласно штатному расписанию, все сотрудники, не занимавшие должность помощника делопроизводителя или более высокую, считались не классными чиновниками, а канцелярскими служителями. (См.: РГИА. Ф. 1276. Оп. 3. Д. 18. Л. 335- 336; Ф. 1284. Оп. 185. Д. 29. Л. 93 об.)

^[7] СЗРИ. Т. 2. № 594. С. 71.

^[8] Исследования показывают, что губернская типография в силу своего статуса автономной хозрасчетной единицы играла для губернской администрации роль своеобразного "черного кармана", доходы из которого использовались нецелевым образом и зачастую незаконно. (См.: Любичанковский С.В. Указ. соч. С. 100-101.)

^[9] СЗРИ. Т. 2. № 446. С. 54. Согласно этой норме "Kанцелярия губернского правления… подчиняется в порядке делопроизводства и хозяйства вице-губернатору", о чем и было напомнено губернаторам в циркуляре.

^[10] Анализ ведомостей на выдачу жалованья показывает, что содержание рядовых канцелярских служащих составляло от 120 до 500 руб. в год при прожиточном минимуме в провинции 600 руб. (См.: Любичанковский С.В. Указ. соч. С. 103-105.)

^[11] Тюремное отделение там, где оно входило в состав губернского правления, находилось на особом положении, поскольку подчинялось не МВД, а Министерству юстиции.

^[12] Kанцелярия Оренбургского губернского правления в 1915 г. состояла из 6 отделений: двух распорядительных, строительного, врачебного, ветеринарного, межевого.

^[13] Сухомлинов Николай Александрович (1850 - ?) - генерал-лейтенант, оренбургский гражданский губернатор и наказной атаман Оренбургского казачьего войска в 1911-1915 гг., затем степной генерал-губернатор, командующий Омским военным округом и наказной атаман Сибирского казачьего войска. Брат военного министра В.А. Сухомлинова, арестованного по обвинению в связях с Германией в 1916 г.

^[14] Исследования показывают, что по состоянию на 1907 г. в Оренбургском губернском правлении за год решалось 50 % поступивших дел, в течение двух лет - 80 %, в 1914 г. эти данные, соответственно, составляли 15 и 30 %. (См.: Любичанковский С.В. Kризис системы местного управления в последнее десятилетие существования Российской империи // Отечественная история. 2003. № 1. С. 198.)

^[15] Рабочее время местных государственных служащих было установлено "Общим учреждением губернским" (ст. 24-30): начало работы - 8.00, конец - не позже 14.00. Допускалось изменение этого интервала в зависимости от местных условий, однако рабочий день должен был составлять не менее 5 часов.

^[16] Подобная практика зафиксирована в мемуарной литературе. Так, губернатор Kостромской губернии подписал среди прочих бумаг прошение о собственной отставке. Документ был составлен в таких выражениях, что министр внутренних дел усомнился в психическом здоровье чиновника. (См.: Друцкой-Соколинский В.А. Да благословенна память: Записки русского дворянина. Орел, 1996. С. 247.)

^[17] Журнальные постановления - это наиболее важные решения губернского правления, принятые совместным волеизъявлением его общего присутствия и утверждаемые губернатором.

^[18] Делопроизводители являлись столоначальниками и подчинялись непосредственно начальнику того или иного отделения.

^[19] Этот факт означал нарушение не только соответствующей нормы закона, но и циркуляра министра внутренних дел от 22 сентября 1910 г., приведенного выше. (См. подробнее прим. 9.)

^[20] Делопроизводственная папка, которую завел для разбора подобных случаев вице-губернатор, так и осталась незаполненной. (ГАОО. Ф. 11. Оп. 2. Д. 3052. Л. 1- 1 об.) В ней лишь публикуемый приказ. Никаких организационных и иных выводов по этому обвинительному по своему содержанию документу не последовало.

Федеральное архивное агентство Архивное законодательство Федеральные архивы Региональные архивы Музеи и библиотеки Конференции и семинары Выставки Архивные справочники Центральный фондовый каталог Базы данных Архивные проекты Издания и публикации Рассекречивание Запросы и Услуги Методические пособия Информатизация Дискуссии ВНИИДАД РОИА Архивное образование Ссылки Победа.1941-1945 Архив гостевой книги

© "Архивы России" 2001–2015. Условия использования материалов сайта

Статистика посещаемости портала "Архивы России" 2005–2015