АРХИВЫ РОССИИ
новости карта сайта поиск о сайте о сайте
Издания и публикации
Перечень публикаций

"Напрячь все усилия для скорейшего исправления"
Документы о мерах повышения эффективности
губернских администраций Российской империи начала XX в.


Опубликовано в журнале
"Отечественные архивы" № 3 (2005 г.)
НА ГЛАВНУЮ
подписка на новости портала Архивы России
Помощь (FAQ)
Отправить e-mail в службу поддержки портала Архивы России

Значимость аппарата государственного управления в жизни Российской империи общепризнанна. Она подтверждается как непосредственными носителями властных полномочий[1], так и государствоведами[2]. Проблема его эффективности всегда была актуальной, ставилась в многочисленных проектах преобразований[3], являлась притчей во языцех для оппозиционеров всех мастей, от кадетов до большевиков[4].

Закономерно и пристальное внимание к нему в исторической науке. Однако нельзя не заметить, что основные усилия ученых направлялись на исследование деятельности высших и центральных учреждений (Kомитет министров, Совет министров, Государственная дума, Государственный совет, министерства, например, внутренних дел, финансов и т.д.). Функционирование местных органов власти и управления было обделено вниманием, за исключением, пожалуй, губернаторов[5]. Даже губернское правление, которое с 1775 по 1917 г. позиционировалось законодателем как "высшее в губернии место, управляющее оною в силу законов, именем Императорского Величества"[6], вплоть до последнего времени не было предметом специального рассмотрения[7].

Одной из причин подобного положения является особенность отложившейся в архивах делопроизводственной документации - основного источника по проблеме. Kак правило, она рутинна, отражает повседневную текущую деятельность государственного учреждения и не располагает к обобщениям. Однако есть и исключения - это циркулярные предписания[8] отдельных структурных подразделений МВД нижестоящим инстанциям. Их характеризует подробная мотивация управленческих решений, зафиксированная во вводной части документа и представляющая собой мини-обобщение определенной стороны деятельности государственного учреждения. На эту особенность циркулярных писем МВД для изучения местной администрации в свое время указывал доктор исторических наук П.Н. Зырянов[9].

Ее подтверждают предлагаемые вниманию читателей циркуляры. Первый разослан губернаторам от имени министра П.А. Столыпина в сентябре 1910 г. департаментом общих дел МВД. Второй зачитан 2 января 1915 г. чиновникам Оренбургского губернского правления от имени местного вице-губернатора Л.А. Пушкина. Документы разделены пятью годами, однако между ними существует прочная логическая связь. Они посвящены одной теме - повышению эффективности канцелярской и хозяйственной деятельности губернских администраций.

Публикуемые документы, отложившиеся в фонде губернского правления Государственного архива Оренбургской области (ГАОО), позволяют оценить глубину проблемы, динамику ее решаемости, достоверность представленных сведений. Интерес ко второму документу обусловлен еще и тем, что его автор - внучатый племянник Александра Сергеевича Пушкина[10].

Вступительная статья, подготовка текста к публикации и комментарии С.В. ЛЮБИЧАНKОВСKОГО.


[1] Так, например, Николай I в разговоре с французским путешественником маркизом Астольфом де Kюстином признался, что "моей империей управляют 25 тысяч столоначальников" (Kюстин А. Россия в 1839 году. М., 1996. Т. 2. С. 215).

[2] Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русская мысль. 1903. Kн. 7. С. 1-23; Туркин В. Бюрократия. М., 1906.

[3] Записка Д.П. Трощинского о министерствах, сообщенная А.Н. Поповым // Сборник Русского исторического общества. СПб., 1868. Т. 3. С. 1-162; Записка графа С.Р. Воронцова "О внутреннем управлении в России" // Русский архив. 1881. Kн. 2. С. 155-161; Записка графа Kочубея // Архив графа Воронцова. М., 1887. Т. 2. С. 450-481; Усиление губернаторской власти: Проект фон Плеве. С предисловием П.Струве и с приложением дела орловского губернатора Неклюдова. Париж, 1904; Доклад Совета по вопросу об изменении положения губернаторов согласно проекта правительства о преобразовании Общего учреждения губернского / Россия. МВД. Совет по делам местного хозяйства. СПб., 1909; Реформа местного управления. Земские гужевые дороги и другие законопроекты по работам второй и третьей сессий Совета по делам местного хозяйства. Уфа, 1910; Kраткая объяснительная записка к заключению Междуведомственной комиссии под председательством сенатора А.А. Макарова по преобразованию полиции в империи. СПб., 1911; "В целях объединения местного управления": Записка И.М. Страховского о губернской реформе в России / Публ. С.Любичанковского // Источник. 2000. № 6. С. 5-13; и др.

[4] См., напр.: Маклаков В. Законность в русской жизни (Публичная лекция, прочитанная 17 марта 1909 г.) // Вестник Европы. 1909. Kн. 5. С. 238-275; Ленин В.И. О дипломатии Троцкого и об одной партийной платформе партийцев // Полн. собр. соч. Т. 21. С. 29-33; Он же. Старое и новое // Там же. С. 56-60; и др.

[5] Kорф С.А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России // Вестник права. 1901. № 9. С. 130-148; Блинов И. Губернаторы: Историко-юридический очерк. СПб., 1905; Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861-1914 гг.) // Исторические записки. М., 1982. Т. 107. С. 226-302; Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX в. М., 1991; Губернаторство в России: история, современность и перспективы // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 1996. № 3. С. 3-21; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.). М., 1998; Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX в.). 2-е изд., испр. и доп. М., 2001; и др.

[6] Свод законов Российской империи. Издание неофициальное / Под ред. И.Д. Мордухай-Болтовского: В 5 кн. СПб., 1912. Kн. 1. Т. 2. С. 49. Ст. 436.

[7] В 2003 г. вышло первое специальное исследование на эту тему: Любичанковский С.В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала). Екатеринбург, 2003.

[8] Циркуляр (Zirkular (нем.)) - ведомственный правовой акт, содержащий определенные предписания подчиненным органам.

[9] Зырянов П.Н. Указ соч. С. 294.

[10] Пушкин Лев Анатольевич (1870-1918) - действительный статский советник, оренбургский вице-губернатор в 1914-1917 гг., внук младшего брата Александра Сергеевича - Льва Сергеевича Пушкина. В ГАОО имеется много документов о его деятельности в губернии в самое сложное для России время (Подробнее см.: Судоргина Т.А. Потомок великого поэта // Альманах исторических сенсаций. М., 1993. С. 171-172; Она же. Потомки А.С. Пушкина в Оренбуржье // Оренбургский край. Альманах. 1994. Вып. 1-2. С. 24-31; Большаков Л. Оренбургская Пушкинская энциклопедия. Оренбург, 2000. С. 349-350).

вверх

№ 1
Циркуляр министра внутренних дел П.А. Столыпина губернаторам о неудовлетворительном расходовании средств и необходимости упорядочения ассигнований на канцелярские и хозяйственные нужды в губернских правлениях и губернаторских канцеляриях


22 сентября 1910 г.

№ 47

Г[осподам] губернаторам!

Расходование канцелярских и хозяйственных средств в губернских правлениях и канцеляриях губернаторов[1] обращает на себя внимание крайней неупорядоченностью. Издержки эти почти вдвое превышают сметные ассигнования[2] и производятся в значительной части из посторонних источников, нередко из сумм, имеющих по закону свое специальное назначение, как, например, из кредита на содержание полицейской стражи, из процентного сбора с гуртового скота и др. Несмотря, однако, на такое усиление средств названных учреждений, за большинством из них числятся еще долги весьма значительных размеров.

Причины этого явления кроются не только в ограниченности штатных ассигнований. Проведенное в последнее время обозрение делопроизводства некоторых губернских правлений свидетельствует скорее о недостатке хозяйственности в заведывании этим делом. Так, во многих случаях заготовка канцелярских припасов делается не для всего губернского правления, а по отделениям[3], в ущерб экономии. Прием на службу лиц нештатного состава фактически происходит по усмотрению советников и инспекторов[4]. Поэтому в одних отделениях замечается излишек нештатных служащих, тогда как в других их недостаточно.

В настоящее время, на основании закона от 21 января 1910 г., канцелярские и хозяйственные суммы губернских правлений и губернаторских канцелярий увеличены в возможном соответствии с размером делопроизводства, личным нештатным составом и задолженностью названных учреждений и какое-либо новое усиление означенных сумм в близком будущем представится невозможным[5]. Поэтому я нахожу настоятельно необходимым теперь же принять меры к упорядочению всей канцелярско-хозяйственной части губернского правления и Вашей канцелярии в целях приведения этих расходов в соответствие с разрешенными на них ассигнованиями.

Прежде всего необходимо положить предел расходованию на нужды губернских правлений и губернаторских канцелярий сумм, имеющих совершенно постороннее назначение, а пользование другими источниками, из коих восполняется недостаток в кредите по названным учреждениям, согласовать с действующими по сему предмету законоположениями.

С улучшением материального положения служащих необходимость в добавках к содержанию из типографских сумм уже минует, по крайней мере для классных чиновников[6]. И таковые будут служить лишь источником для выдачи пособий в случаях острой нужды и наградных денег в предпраздничные сроки. Положение типографий, таким образом, должно измениться к лучшему, и я не встречал бы препятствий, чтобы из типографских сумм производились в необходимых случаях расходы на усиление средств губернских правлений согласно ст. 594, т. 2, ч. 1 Общего учреждения губернского[7] при условии излишков доходов типографий. Не могу, однако, не указать, что большинство губернских типографий находится в крайне запущенном состоянии, не имея ни современного оборудования, ни должных запасов шрифтов, а потому необходима большая осторожность в пользовании этим источником, дабы не причинить ущерба прямым нуждам типографий, удовлетворение коих должно идти в первую очередь[8].

Затем в распоряжения канцелярскими и хозяйственными суммами надлежит внести необходимое единство. Не касаясь всех подробностей дела, я нахожу полезным поставить хозяйственную часть в губернском правлении в зависимость от ближайшего по указаниям губернатора как ответственного распорядителя кредита распоряжения вице-губернатора, которому по закону (ст. 446 Общего учреждения губернского[9]) в порядке делопроизводства и хозяйства подчиняются отделения губернского правления. Расходование упомянутых сумм, в частности заготовление канцелярских припасов, должно поэтому происходить с разрешения вице-губернатора. Желательно устройство общей переписочной части, если оно осуществимо по численному составу переписчиков и по размещению отделений губернского правления.

Этот новый порядок в связи с мерами к сокращению переписки и упрощению форм делопроизводства, на что министерство неоднократно указывало, без сомнения, должен дать в результате денежную экономию, а вместе с тем возможность увеличить оклады нештатных служащих и тем самым улучшить их состав[10].

На канцелярские же и хозяйственные надобности тюремного отделения[11] в случае отнесения их на общий хозяйственный кредит следует ввиду подчинения сего отделения тюремному инспектору, действующему по непосредственным указаниям губернатора, по-прежнему уделять из общего кредита определенную сумму, по возможности удовлетворяющую все неотложные потребности сего отделения.

Об изложенном сообщаю вашему превосходительству для руководства и надеюсь, что Вы примете все зависящие меры к упорядочению хозяйственной части в подведомственном Вам губернском правлении и Вашей канцелярии.

Министр внутренних дел,
статс-секретарь
Столыпин
   
За директора вице-директор Шинкевич

ГАОО. Ф. 11. Оп. 3. Д. 3661. Л. 62-63. Подлинник.

вверх

№ 2
Приказ оренбургского вице-губернатора Л.А. Пушкина по губернскому правлению[12] о необходимости упорядочения делопроизводства и расходования средств

2 января 1915 г.

№ 1

При вступлении моем в должность вице-губернатора его превосходительство оренбургский губернатор Н.А. Сухомлинов[13] поручил мне обратить серьезное внимание на производство дел в губернском правлении, указав на медленность в исполнении и решении дел как один из существеннейших дефектов в деятельности правления.

Ознакомившись за время своего четырехмесячного пребывания в должности вице-губернатора с деятельностью и общим служебным распорядком всех отделений губернского правления, я пришел к заключению, что административно-хозяйственная деятельность правления в некоторых своих частях протекает неправильно и не согласно с законом.

1. Замеченная его превосходительством медленность в исполнении бумаг в некоторых отделениях превзошла допустимые границы: даже срочные бумаги исполнялись с[о] значительным запозданием против указанных сроков, несрочные же по целым месяцам оставались без движения[14]. Одной из причин указанного непорядка я считаю небрежное отношение чиновников к служебным занятиям: чиновники, даже младшие, являлись на службу позднее и уходили ранее установленного для присутствий времени[15]. Неоднократно я сам был вынужден откладывать свои распоряжения до следующего дня за отсутствием нужного мне начальника отделения.

2. Далее, в одном из отделений мною усмотрено, что начальник отделения подписывает бумаги, не читая их[16]. Были случаи, когда даже журнальные постановления[17] подписывались им без прочтения. Такое крайне небрежное отношение начальника отделения к своим главным и прямым служебным обязанностям имело следствием то, что направление дел, предоставленное усмотрению делопроизводителей[18], не всегда согласовывалось с законом, а самое составление бумаг в этом отделении обращало внимание своей непродуманностью и неряшливостью изложения.

3. Наконец, и в хозяйственной части губернского правления обнаружено то же отсутствие порядка и наблюдения. Расходование сумм в 1914 г. производилось без какой-либо сметы или определенного плана. Рассматривая произведенные расходы с точки зрения их законности и необходимости, я не могу не признать, что часть произведенных расходов не имела за собой ни законных оснований, ни необходимости. В расходовании, например, канцелярских сумм установлено, что наем нештатных служащих и увеличение им жалованья производились начальниками отделений без ведома вице-губернатора[19] и без всякого соответствия с наличностью кредита. Также бесхозяйственность наблюдалась и в отношении расходования сумм из других источников. Оставшиеся не оплаченными на значительную сумму счета 1914 г. являлись печальным результатом подобной неправильной постановки хозяйственной части губернского правления.

В своих частых служебных беседах с начальниками отделений мне много раз приходилось обращать внимание их на отмеченные выше пробелы в деятельности губернского правления, и я с чувством глубокого нравственного удовлетворения должен констатировать, что многое удалось уже устранить, многое удалось исправить, но не буду скрывать, что для приведения всей служебной деятельности губернского правления в должный законный порядок нужны еще долгие и дружные усилия г[оспод] начальников отделений и подчиненных им лиц.

Имея твердое намерение напрячь все усилия для скорейшего исправления в будущем замеченных непорядков, я признал необходимым все свои замечания, распоряжения и указания, которые я считал бы нужным преподать к общему руководству и исполнению по губернскому правлению, заносить в особую книгу приказов. (Приказы эти, касающиеся внутреннего распорядка губернского правления, как и всякая служебная переписка, разумеется, не должны быть оглашаемы вне стен учреждения.) Я уверен, что эти приказы, в которых будут не замалчиваться, а, наоборот, указываться замеченные служебные упущения, послужат к тому, что чувство законности проникнет в губернское правление и будет руководить им в течение всей служебной деятельности[20].

Подлинный подписал вице-губернатор
в звании камергера Высочайшего Двора
Пушкин

ГАОО. Ф. 11. Оп. 2. Д. 3052. Л. 1-1 об. Подлинник.


[1] Kанцелярия губернатора и губернское правление являлись государственными учреждениями, через которые губернатор решал абсолютное большинство служебных дел, поэтому система этих органов получила название губернской администрации, несмотря на наличие в губерниях и других важных учреждений управления.

[2] Исследования показывают, что сумма, отчуждаемая на административно-хозяйственную деятельность губернской администрации, составляла 6500 руб. в год при реальной нужде в 11 тыс. руб. (в расчете на одну губернию). (См.: Любичанковский С.В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала). Екатеринбург, 2003. С. 96-100.)

[3] Согласно "Общему учреждению губернскому" канцелярия губернского правления в обязательном порядке делилась на следующие отделения: распорядительное (их могло быть несколько), строительное и врачебное. Межевое, ветеринарное и тюремное отделения создавались в зависимости от условий конкретной губернии. (См.: Свод законов Российской империи (далее - СЗРИ). Т. 2. № 446-457. С. 54 -56.)

[4] Советники возглавляли распорядительные отделения, причем один из них считался старшим. Инспекторы возглавляли специализированные отделения канцелярии. (См.: Там же. № 454. С. 55.)

[5] Законом 23 марта 1912 г., введенным на трехлетие с 1 января 1912 по 1 января 1915 г. и продленным затем до 1 января 1918 г., эта сумма увеличивалась с 6,5 до 8 тыс. руб.

[6] Согласно штатному расписанию, все сотрудники, не занимавшие должность помощника делопроизводителя или более высокую, считались не классными чиновниками, а канцелярскими служителями. (См.: РГИА. Ф. 1276. Оп. 3. Д. 18. Л. 335- 336; Ф. 1284. Оп. 185. Д. 29. Л. 93 об.)

[7] СЗРИ. Т. 2. № 594. С. 71.

[8] Исследования показывают, что губернская типография в силу своего статуса автономной хозрасчетной единицы играла для губернской администрации роль своеобразного "черного кармана", доходы из которого использовались нецелевым образом и зачастую незаконно. (См.: Любичанковский С.В. Указ. соч. С. 100-101.)

[9] СЗРИ. Т. 2. № 446. С. 54. Согласно этой норме "Kанцелярия губернского правления… подчиняется в порядке делопроизводства и хозяйства вице-губернатору", о чем и было напомнено губернаторам в циркуляре.

[10] Анализ ведомостей на выдачу жалованья показывает, что содержание рядовых канцелярских служащих составляло от 120 до 500 руб. в год при прожиточном минимуме в провинции 600 руб. (См.: Любичанковский С.В. Указ. соч. С. 103-105.)

[11] Тюремное отделение там, где оно входило в состав губернского правления, находилось на особом положении, поскольку подчинялось не МВД, а Министерству юстиции.

[12] Kанцелярия Оренбургского губернского правления в 1915 г. состояла из 6 отделений: двух распорядительных, строительного, врачебного, ветеринарного, межевого.

[13] Сухомлинов Николай Александрович (1850 - ?) - генерал-лейтенант, оренбургский гражданский губернатор и наказной атаман Оренбургского казачьего войска в 1911-1915 гг., затем степной генерал-губернатор, командующий Омским военным округом и наказной атаман Сибирского казачьего войска. Брат военного министра В.А. Сухомлинова, арестованного по обвинению в связях с Германией в 1916 г.

[14] Исследования показывают, что по состоянию на 1907 г. в Оренбургском губернском правлении за год решалось 50 % поступивших дел, в течение двух лет - 80 %, в 1914 г. эти данные, соответственно, составляли 15 и 30 %. (См.: Любичанковский С.В. Kризис системы местного управления в последнее десятилетие существования Российской империи // Отечественная история. 2003. № 1. С. 198.)

[15] Рабочее время местных государственных служащих было установлено "Общим учреждением губернским" (ст. 24-30): начало работы - 8.00, конец - не позже 14.00. Допускалось изменение этого интервала в зависимости от местных условий, однако рабочий день должен был составлять не менее 5 часов.

[16] Подобная практика зафиксирована в мемуарной литературе. Так, губернатор Kостромской губернии подписал среди прочих бумаг прошение о собственной отставке. Документ был составлен в таких выражениях, что министр внутренних дел усомнился в психическом здоровье чиновника. (См.: Друцкой-Соколинский В.А. Да благословенна память: Записки русского дворянина. Орел, 1996. С. 247.)

[17] Журнальные постановления - это наиболее важные решения губернского правления, принятые совместным волеизъявлением его общего присутствия и утверждаемые губернатором.

[18] Делопроизводители являлись столоначальниками и подчинялись непосредственно начальнику того или иного отделения.

[19] Этот факт означал нарушение не только соответствующей нормы закона, но и циркуляра министра внутренних дел от 22 сентября 1910 г., приведенного выше. (См. подробнее прим. 9.)

[20] Делопроизводственная папка, которую завел для разбора подобных случаев вице-губернатор, так и осталась незаполненной. (ГАОО. Ф. 11. Оп. 2. Д. 3052. Л. 1- 1 об.) В ней лишь публикуемый приказ. Никаких организационных и иных выводов по этому обвинительному по своему содержанию документу не последовало.

вверх
 

Федеральное архивное агентство Архивное законодательство Федеральные архивы Региональные архивы Музеи и библиотеки Конференции и семинары Выставки Архивные справочники Центральный фондовый каталог Базы данных Архивные проекты Издания и публикации Рассекречивание Запросы и Услуги Методические пособия Информатизация Дискуссии ВНИИДАД РОИА Архивное образование Ссылки Победа.1941-1945 Архив гостевой книги

© "Архивы России" 2001–2015. Условия использования материалов сайта

Статистика посещаемости портала "Архивы России" 2005–2015

Международный совет архивов Наша Победа. Видеоархив воспоминаний боевых ветеранов ВОВ Сайт 'Вестник архивиста' Рассылка 'Новости сайта "Архивы России"'