АРХИВЫ РОССИИ
новости карта сайта поиск о сайте о сайте
Издания и  публикации
Перечень публикаций

Г.Р. Рамазашвили.
Об издержках нормотворчества региональных архивных управлений

 
 
Опубликовано в журнале
«Отечественные архивы» № 6 (2015 г.)
НА ГЛАВНУЮ
подписка на новости портала Архивы России
Помощь (FAQ)
Отправить e-mail в службу поддержки портала Архивы России

Ключевые слова: контроль за соблюдением законодательства в архивной сфере, доступ к архивным документам, Главное архивное управление города Москвы, Министерство культуры Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, Федеральное архивное агентство.

Несмотря на массовый интерес к отечественной истории, стимулируемый в том числе попытками политиков искать основу государственной идеологии как в недавнем, так и в отдаленном прошлом, доступ к архивным документам по-прежнему нередко сопряжен с преодолением известных препятствий. Изучая историю одного из московских старинных приходских некрополей и этапы его разрушения, мне довелось обращаться к документам двух архивов, подчиняющихся Главному архивному управлению города Москвы (далее – Главархив Москвы), и на собственном опыте убедиться, с какими трудностями сталкиваются исследователи городской архитектуры и столичной истории. Думается, что опыт отстаивания ими своих прав на доступ к информации будет не бесполезен.

В 2014 г. исследователи дважды пытались добиться отмены ограничений на доступ к информации в Центральном государственном архиве города Москвы. Так, 27 февраля представители Московского союза архитекторов, Союза краеведов России и Московского краеведческого общества, движения «Архнадзор», МГО ВООПИиК, общественной коалиции «В защиту Москвы», комиссии «Старая Москва», историко-культурологического проекта «Москва, которой нет» и Московского общества охраны архитектурного наследия MAPS письменно обратились к мэру Москвы С.С. Собянину и председателю Мосгордумы В.М. Платонову с просьбой отменить или привести в соответствие с федеральным законодательством ст. 16 Закона г. Москвы от 28 ноября 2001 г. № 67 «Об архивном фонде Москвы и архивах», определяющую порядок использования архивных документов[1]. Наибольшие возражения у российских историков и архитекторов вызвал третий абзац этой статьи, устанавливающий, что «документальная информация по объектам недвижимого имущества, относящимся к федеральной собственности, собственности города Москвы, муниципальной или частной собственности, в том числе по вопросам землепользования и (или) градостроительства на земельных участках, относящихся к федеральной собственности, собственности города Москвы, муниципальной или частной собственности, выдается с разрешения собственника или соответствующего уполномоченного органа на основании письменных запросов»[2]. Авторы письма констатировали, что на основании этой установки «материалы по застройке Москвы XVIII–XX вв., хранящиеся в фондах ГБУ “Центральный государственный архив г. Москвы”, не выдаются читателям или не копируются по заказу читателей без получения разрешения от собственника или государственного органа», и подчеркивали, что заложниками неправомерного ограничения стали архитекторы-реставраторы, а также ученые и представители градозащитных организаций, «лишающиеся возможности проводить свою… уставную работу по исследованиям памятников архитектуры и объектов исторической застройки»[3]. Добавим, что круг «лишенцев» можно дополнить и потомками тех, кто проектировал либо возводил эти здания на собственные средства, ведь данная категория исследований тоже не названа субъектом правообладания в вызвавшем критику законе.

Архитекторам, ученым и градозащитникам по поручению московской Мэрии ответил начальник Главархива Москвы. В письме от 14 марта 2014 г. № 01-30/343, адресованном председателю совета МГО ВООПИиК В.В. Хутареву-Гарнишевскому, необходимость ограничения доступа объяснялась… «антитеррористической деятельностью», вызванной повышенным вниманием к «размещению в городских зданиях большого количества объектов жизнеобеспечения населения (в области энергетики, газоводоснабжения и т.д.), а также органов государственной власти, посольств зарубежных стран, дипломатических представительств и др.». Едва ли чиновник верил в то, что потенциальные террористы нуждаются в чертежах XVIII–XIX вв., а историки московской архитектуры являются кадровым резервом террористического подполья. Правда, в письме указывалось, что некоторые исследователи все же получали доступ к градостроительной документации. Однако эти исключения из правил делались в зависимости от преследуемых исследователями целей. Но поскольку закон не дает оснований для такой дифференциации, выходит, что архивисты Москвы регулярно нарушали п. 5 ст. 8 (Право на доступ к информации) Федерального закона от 8 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», согласно которому исследователи «не обязаны обосновывать необходимость ее получения»[4].

Учитывая масштабы самочинной строительной деятельности, в ходе которой архитектурные памятники при попустительстве Департамента культурного наследия Москвы в лучшем случае подвергаются неквалифицированному ремонту, а в худшем – сносятся, именно специалисты, которым Главархив Москвы отказывает в доступе к архивным документам, могли бы хоть немного компенсировать разрушительные для исторического облика столицы и весьма небескорыстные действия «точечных застройщиков». А это значит, что Главархив препятствует выполнению экспертным сообществом его социально-культурной миссии. К сожалению, просьба экспертного сообщества не была удовлетворена Мэрией Москвы, и ст. 16 Закона г. Москвы № 67 остается в силе.

Попытка отменить еще одно ограничение, содержавшееся в приказе Главархива Москвы от 16 апреля 2009 г. № 143 «О порядке использования документов органов исполнительной власти, хранящихся в Центральном государственном архиве города Москвы»[5], оказалась успешной. Руководствуясь данным приказом, архивисты перестали выдавать документы «из фондов Моссовета и Мосгорисполкома, райсоветов и райисполкомов, Правительства и Мэрии Москвы, префектур и районных управ, а также их подразделений» в читальные залы, а исследователей стали направлять в службу «одного окна», которая должна была рассматривать ходатайства о предоставлении им только «архивной информации» (причем на платной основе), но не ксерокопий запрашиваемых документов. Запрет распространялся на все без исключения документы, вне зависимости от срока их давности.

Ограничение доступа к документации органов исполнительной власти Москвы нарушило п. 4.3 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», гласящий, что «не может быть ограничен доступ к… информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». К тому же, не установив временных ограничений (по Закону Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 и Федеральному закону от 6 октября 1997 г. № 131-ФЗ «О государственной тайне» документ должен рассекречиваться по истечении 30 лет с момента его создания либо срок его секретности может быть продлен еще на 5 лет[6]), Главархив фактически навсегда оставил все документы на секретном хранении. Между тем, согласно закону о гостайне, введенный запрет не должен был распространяться на документы, составленные до 1979 г.[7]

Приняв во внимание ссылки Главархива Москвы на «перечень сведений конфиденциального характера, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188 (с изменениями от 23 сентября 2005 г.), Федеральным законом от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ (в ред[акции] федеральных законов от 14 декабря 2006 г. № 202-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ) “Об архивном деле в Российской Федерации” и законом города Москвы от 28 ноября 2001 г. № 67 (в ред[акции] законов г. Москвы от 12 марта 2003 г. № 13, от 28 января 2004 г. № 3) “Об архивном фонде Москвы и архивах”», уместно заметить, что даже при соблюдении 75-летнего запрета на доступ к «конфиденциальной» информации документы органов исполнительной власти, составленные до апреля 1934 г., под это ограничение к моменту появления приказа № 143 уже не подпадали.

Помимо этого, совершенно неправомерно приказ № 143 распространялся на все, без деления на категории, архивные документы, хотя подход к постановлениям, служебным докладам и переписке не может быть одинаковым. Более того, под запрет подпали и документы, не имеющие грифа секретности, что со всей очевидностью свидетельствовало о превышении Главархивом Москвы своих полномочий.

Несмотря на то, что Федеральное архивное агентство лишено возможности прямого влияния на правовую практику региональных архивов, там о работе и нормотворчестве Главархива Москвы знают, в частности, благодаря участию сотрудников архивного агентства в комплексной проверке состояния архивного дела в г. Москве, проходившей с 21 января по 22 февраля 2013 г. по инициативе Московского правительства. При этом специалисты агентства «изучали состояние материально-технической базы архивных учреждений, обеспечение сохранности и учет документов, а также вопросы комплектования архивов». Руководитель Росархива А.Н. Артизов в ответе на мое к нему обращение назвал запрет выдавать исследователям документы органов исполнительной власти в московских архивах незаконным[8].

Проанализировав противоречия приказа Главархива Москвы № 143 федеральному законодательству, я обратился в Министерство юстиции Российской Федерации с просьбой проверить законность этого акта. Тут же выяснилось, что архивисты Главархива на протяжении пяти с половиной лет подчинялись приказу, не представленному на регистрацию в Минюст и отсутствовавшему в федеральном регистре нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Поскольку Главархив Москвы не является федеральным органом исполнительной власти, оценивать законность его приказов должно Главное управление Минюста России по Москве. В ноябре 2014 г. Минюст России поручил ему запросить приказ № 143 в Главархиве и определить «его нормативность и возможность проведения правовой экспертизы»[9].

Действительно, не позднее 12 декабря 2014 г. управление запросило документ в Главархиве Москвы, чтобы провести его «правовую и антикоррупционную экспертизу» и принять решение о целесообразности включения его в федеральный регистр нормативно-правовых актов[10], а уже 19 января 2015 г. проинформировало меня о том, что приказ Главархива от 16 апреля 2009 г. № 143 «О порядке использования документов органов исполнительной власти, хранящихся в Центральном архиве города Москвы», поступивший на экспертизу 18 декабря 2014 г., приказом № 245 Главного архивного управления города Москвы «признан утратившим силу»[11].

Рискнем предположить, что, несмотря на п. 8 Методических рекомендаций по проведению экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Минюста России от 31 мая 2012 г. № 87, позволяющий не проводить правовую экспертизу правовых актов, признанных утратившими силу, в Минюсте не только разобрались в сути многочисленных противоречий приказа федеральному законодательству, но и порекомендовали руководству Главархива Москвы добровольно отменить его. Этому способствовала и позиция Росархива, копия письма которого от 7 апреля 2014 г. № Р/Р-1140 с оценкой введенного Главархивом Москвы запрета как незаконного была мной послана в Минюст России.

В заключение уместно задаться вопросом о последствиях введения в действие Положения о Федеральном архивном агентстве, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 290, согласно которому являющийся «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг» и «управлению федеральным имуществом в сфере архивного дела»[12], Росархив может влиять на ситуацию только в подчиненных ему федеральных государственных архивах. Совершенно очевидно, что Министерство культуры Российской Федерации, в отличие от Федерального архивного агентства и Министерства юстиции Российской Федерации, не осознает масштабов проблемы и предпочитает, вопреки данным ему надзорным полномочиям, закрывать на нее глаза. После того как российское правительство доверило управление архивным делом субъектов Российской Федерации местным органам государственной власти, региональная номенклатура стала назначать на ключевые должности в органах управления архивным делом лиц, зачастую не обладающих необходимой квалификацией, а те занялись нормотворчеством, возможно, и удовлетворяющим местную бюрократию, но противоречащим федеральному законодательству. Думается, что правовые коллизии, связанные с весьма небезупречным нормотворчеством Главархива Москвы, позволяют поднять вопрос о необходимости вернуть Федеральному архивному агентству надзорные полномочия. У меня как исследователя нет сомнений в том, что Росархив, при наличии права влиять на ситуацию в Главархиве Москвы, смог бы воспрепятствовать нарушениям законодательства, а не устранять их по прошествии нескольких лет неправовой практики, когда исследователи начинают обращаться с жалобами в различные инстанции.
 


*****

[1] Опубл.: Тверская, 13. 2002. 12 февр.

[2] Авторы письма цитировали ст. 16 закона № 67 в формулировке постановления Правительства Москвы от 25 августа 2009 г. № 835-ПП «О проекте закона города Москвы “О внесении изменений в закон города Москвы от 28 ноября 2001 г. № 67”».

[3] Экземпляр письма имеется в личном архиве автора статьи.

[4] Собр. законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.

[5] Одновременно отменен приказ от 14 декабря 1996 г. № 194 «О порядке использования документов органов власти Москвы».

[6] Собр. законодательства Российской Федерации. 1997. № 41. Ст. 4673 (ст. 13).

[7] По мнению имеющего богатый опыт судебных разбирательств с архивами историка Н.В. Петрова, ограничение доступа приказом Главархива Москвы от 16 апреля 2009 г. № 143 к документам органов исполнительной власти 1990–2000-х гг. незаконно в силу его явного несоответствия ст. 25 Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации». Н.В. Петров обратил внимание также на антиконституционность приказа № 143: запрет изучать фонды органов исполнительной власти Москвы противоречит установке, сформулированной в п. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации и запрещающей ухудшать правое положение граждан: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».

[8] Письмо Федерального архивного агентства от 7 апреля 2014 г. № Р/Р-1140 автору статьи.

[9] Об этом Минюст России сообщил мне в письме от 24 ноября 2014 г. № 17-107260/14.

[10] Главное управление Минюста России по Москве проинформировало меня о рассмотрении моего обращения письмом от 12 декабря 2014 г. № 77104-51206.

[11] Письмо Минюста от 19 января 2015 г. № 77/04-1356.

[12] Собр. законодательства Российской Федерации. 2004. № 25. Ст. 2572.


вверх
 

Федеральное архивное агентство Архивное законодательство Федеральные архивы Региональные архивы Музеи и библиотеки Конференции и семинары Выставки Архивные справочники Центральный фондовый каталог Базы данных Архивные проекты Издания и публикации Рассекречивание Запросы и Услуги Методические пособия Информатизация Дискуссии ВНИИДАД РОИА Архивное образование Ссылки Победа.1941-1945 Архив гостевой книги

© "Архивы России" 2001–2015. Условия использования материалов сайта

Статистика посещаемости портала "Архивы России" 2005–2015

Международный совет архивов Наша Победа. Видеоархив воспоминаний боевых ветеранов ВОВ Сайт 'Вестник архивиста' Рассылка 'Новости сайта "Архивы России"'